我国当前大学章程是具有中国特色的章程，国家要求高校贯彻落实科学发展理念，大力开展素质教育、完成人才培养方案以及向更高学府水平进化下，高校章程出现。高校章程属于高校自我管理和依法管理学校的主要手段和方式，出现后对我国高校整体形象建立有重要作用。尽管如此，我国与国际高校章程制定上还存在一定差距。本文就将以中国大学宪章背景为切入点，分析中外大学章程并进行比较。
大学章程也是我國当前高校的一种管理体制，不同于学校单方面对学生进行的管理，章程在某种程度上体现了高校与社会与政府之间的一种特殊的约定关系，且这种约定关系具有明确的法律规定和限制，我国大学章程制定的基础同样也是依托法律进行的。章程制定能够拉近中国高校与国外高校之间在教育管理模式上的差距，推动我国高校整体早日向先进高校迈进。当然，对于大学章程而言，其不仅是单纯的制度建立，也包括决策机构建立和规范化管理，进而保障大学章程的建立科学。
作为当代高校内部的规范文件，大学章程存在的主要目的在于调节学校内学生与校方的教育利益。大学章程尽管属于学校自我管理的一部分，但却是国家法律法规的重要体现。我国法律规定，大学自身需要再法律基础上进行章程制定。章程制定看似理论过程，实际承载力现代大学管理制度、现代高等学府发展方向等重要因素，受到社会各方的重视。我国正处于大学章程制定的初期阶段，制定内容、主体和结构上还存在不足，为加快大学章程制定合理性，选择具有代表性的高校与国外高校在大学章程方面进行比较研究，分析我国高校章程制定上的不足有利于早日解决这些问题。本文将选择吉林大学和美国耶鲁大学两所国内外高校进行章程比较。
一、我国大学章程制定的基本情况
（一）大学章程制定的数量
我国大学章程以规章制度或是真正进行建立发展的研究应当是在21世纪初期，我国进入新时期后经济、文化等各项产业均得到不同程度的发展，为教育开展和完善奠定基础，并提供保障，在这种背景下，教育部在2007年向社会中500余所高校收集了章程或是关于高校制定章程的草案，尽管收集的学校数量较多，但仅占到我国当时高校数量的20%，证明了我国大学在章程制定的不足和缺失，而这也是我国与其他国家大学章程制定上的差距。从1999年我国教育部出台的《高等教育法》中规定，高校要进行章程制定或是申请，一定要想有关机关提交相关的草案，通过教育部门制定审核章程草案，最终决定高校章程是否合乎规定。发展近20年时间，我国高校总数量达到千余所，但依然在大学章程制定上没有全部制定和实现。
（二）大学章程制定的类型
根据我国高校的特点而言，我国大学的类型分为公立和私立两种，所以，在《高等教育法》中，主要针对我国公立大学进行章程制定草案的相关规定。如，高校的名称、地址、办学原则、学校规模、人数、学科开展情况、教育类型、内部体制、财务和资金状况、举办者和学校之间关系等等进行章程制定的框架要求。私立学校章程制定则主要通过《民办非企业单位登记管理暂行条例》完成，其中针对私立学校性质，对其以企业方式进行管理，地址、宗旨、规模、管理模式、罢免刑事、资金状况、资产的处理等进行那个规定和要求。当然，对于私立和公立高校而言，内容上没有明显的差别，只是称谓上略有不同，相比西方国家高校章程的严格规定，其规范性也存在明显的不足。
（三）我国大学章程的质量
我国大学章程的质量研究，其根本是对大学章程的内容结构进行研究的，正如上文分析的一样，我国大学章程的制定时间晚、发展进程慢，这些都在某些程度上决定了我国当前大学章程制定的质量并不高。纵观我国当前拥有章程的高校看，多数为985大学，且还在国内高校的排名中名列前茅，其他高校，二本，甚至是民办高校并没有制定属于本校的章程，章程在高校普及中存在明显的断档。其次，根据我国大学章程与其他国外知名高校的对比和成型的文献研究看，我国大学章程更加注重理论化，缺少实践价值，且对大学章程的监管制度建立也存在不足。高校章程形同虚设，甚至部分学校和师生对章程存在的意义并不了解，这也会影响大学章程的完善和健全，最终影响我国大学章程的质量。因此，本文对我国大学章程与国外大学章程比较研究中，将重点针对我国当前章程质量问题进行研究，希望对未来我国大学章程结构优化有一定的参考价值。
二、中国大学宪章制定的历程
（一）《高等学校章程制定暂行办法》颁布
2013年我国教育部门针对东南大学等6所国内高校颁发高等学校章程核准书。这是我国《高等学校章程制定暂行办法》颁布以后国内第一批经过核准的高校。根据最新统计数据看，国内千余所高校中拥有大学章程的高校不足40所。这与我国早日向现代一流学府方向发展的目标是严重背离的。在这种背景下，有关部门规定“985”高校和“211”高校需要分别在2014年6月底以及2015年年底完成高校章程起草工作。
（二）高校教育改革深化的要求
高校教育结构和改革不断深化下，章程制定成为关键环节。严格来说，我国高校章程制定实现有限，即便部分高校已经制定好章程但依然处于发展初期，实践性不高，因此，需要制定章程，在实践中不断检验并加以完善，这也是我国高校教育改革深化的主要表现。
（三）与西方国家高等教育发展进程拉进目标
相比我国近几年才开始大力重视高校章程制定来说，西方发达国家高校章程制定可以最早开始于中世纪。国王或教皇通过颁布法令要求大学开展相应的课程，并制定教育教学标准。13世纪中期，教皇格利高利九世以法律方式基于大学自我管理能力，大学章程早期模型开始出现，这也是当前大学章程的来源和基本结构。因发展时间和经验等，发达国家大学章程较之我国更为合理、结构也更为完整，可以为我国所借鉴。我国通过大学章程制定和玩哈三也能缩短与西方国家高等教育上存在的差距，推动高校发展进程。
三、中外大学章程比较分析——以吉林大学与耶鲁大学为例
（一）章程文本对比
耶鲁大学的章程12章，内容包含67条。相比其他条款内容，其内部的章程绪论较为简洁，主要是对学校最高管理机构的认定，即策事会。章程中在学院领导、委员华、具体章程制定和修改的规定上给位细致。可以看出耶鲁大学章程制定上更加看重人员的责任分工和权力认定。
吉林大学的章程工有8章，70条规定构成。其中针对序言、总则、学校方向、结构、教育、校友、附则等进行规定。吉林大学作为我国北方的高等学府，注重学校管理规章制度的建立，其中针对学校的结构、资产等规定更为详细。
就耶鲁大学和吉林大学的对比看，其章程中针对的文本内容有所不同。耶鲁大学倾向于对学校权力认定以及学生、学校、管理者和部门的责任划分。吉林大学则以学校的管理制度以及学校资产规定更为细化。
（二）章程制定主体对比
耶鲁大学章程主要基于“特许状”进行建立，制定章程的主体为学校委员会领导和州的政府管理、校行政管理者、校友、学生代表等，形成策事会后这些主体会根据关于学校和学生的重大事物进行讨论，直到达成一致意见在章程中体现出来。策事会根据耶鲁大学章程制 定了与之匹配的八部管理制度，充分证明策事会的作用。
吉林大学章程主体主要为学校党组织委员会组织的章程起草委员会，章程制定工作重要在党委会领导、学校负责人、学校科研人员、学生代表等，通过校务委员会教代会常设委员会的正式审议形成正式草案，且起草会还要经过相关部分审核，学校代表大会通过，报告上级等待审核等。
从耶鲁大学和吉林大学在章程主体的对比中看，我国大学的章程主题主要是学校的党委会。
（三）章程制定与修订程序对比
耶鲁大学对章程制定和修改有极为明确的要求，在策事会成员2/3的表决下，学校章程可以研究制定，2/3的表决通过下可以变更。同时只要涉及到章程修订、制定或变更的情况，要在策事会前至少交由30名成员进行了解，并在修改后即时生效。耶鲁大学章程制定和修改采取透明制度，即每名成员都会在策事会之前收到完备的报告，报告采取电子邮件方式。
吉林大学方面制定和修改同样由校党委负责，要求起草、制定和修订都需要通过学校相关利益者共同研究，通过审核后报告上级备案。
受修改主体影响，耶鲁大学的章程制定与修订程序同样以策事会成员为主，包含内容详细，责任透明，反观吉林大学章程则依然以校党委为主。
（四）章程的内部治理情况对比
耶鲁大学章程中写明策事会的管理者是校长，而校长以责任制任免，作为学校内的最高权力部门，策事会的内部管理同样以权力分工为主，各部门和成员各司其职，遵守章程内容。
吉林大学党委的负责人同样为校长，同样采取责任制。但不同的是，吉林大学校长只要在法律允许范围内工作，就享有独立行使的权利，保障余下工作顺利开展。
从耶鲁大学和吉林大学内部治理情况看，尽管最高管理者都是校长，且采取责任制。但耶鲁大学本身是最大的权力机构，且构成人员复杂，人数多。吉林大学则在法律范围内校长拥有较大的独立权力。
（五）章程的外部治理情况对比
耶鲁大学章程规定，除校长外，学校内还有专门负责与州政府和学校外部发展联系的副校长，其责任就是通过自身职责处理与政府之间的关系，顺利开展学校之外的外部环境，维护发展。
吉林大学章程制定中除需要审核和报备外，没有明确的大学与政府关系处理和相关责任人在此方面的工作。
这方面看，耶鲁大学通过大学与政府的关系处理，自主办学的权利获得率更高，也更为和谐。
四、中外大学章程建立比较后的经验总结
（一）優化文本结构
优化本文接受方面建议可以参考耶鲁大学的成果，通过相关法律法规明确来制定大学规章，保障在宪章制定背景下我国大学章程更好的建立。通过文本优化基于高校更多章程完善可能，有利于优化我国大学章程的整体结构。
（二）明确章程制定主体
主体方面为保障获得支持、避免质疑，公开性和透明性就显得极为重要。大学章程并不单纯是大学的管理制度，更是一种法律文件，应当让学校内成员，甚至是公众了解与其生活相关的具体事宜。学校章程制定经过审核通过后，应当在权威机构刊登公开，接受更多人的监督。
阿德徐章程的制定主体不明，责任不清是我国高校制定章程中面临的问题，那么在明确章程主体问题上就应当更加果断和科学。对于章程制定的主体，应当注意民主性，深入高校管理者、教育部门人员、高校在校学生、优秀校友，甚至包括社会的专家学者，既能保障章程制定主体的权威性，同时也必然制定之后的章程距离学校实际管理过远。
（三）完善章程制定与修订程序
章程制定与修订程序需要注重最后的实操性。即大学章程的制定和修改应当针对管理、学校结构、学生与老师的权利义务等进行制定和修改，针对具体的学校资产并不用进行详细表述，要将大学章程制定为能够实际运用的章程。
程序的科学性与否，很大程度上同样会影响章程制定的合理性。章程制定和修订程序中需要注意，其本质是更好的对高校进行管理，以及更为合理的开展社会关系。我国高校章程制定中过分看重学校资本情况，忽视了对高校中人员、责任、教学等实质性内容的制定，因而在未来的发展中应当加以完善。
对于修订程序来说，章程随着时间发展必然存在落后和不足，高校章程修订需要通过主体投票进行表决，只有达到总体成员2/3的比例时，才能进行修订。需要说明，本文说的总体成员2/3并不是我国当前大学章程修订中的成员，而是包含了学校领导、教育部门人员、学生代、优秀校友、专家学者共同组成的修订主体。
（四）优化章程内部治理体制
内部治理体制要求对领导主体进行完善。政府、社会、学生家庭共同构成大学经费，负责人应当对这些来源、花费进行明确，更应当深入贯彻责任制。另外，我国大学章程主体为校长，却对其他人员的权利和义务没有进行解释，这些是应当加以完善的。
此外，优化章程内部治理体制方面，本文也建议优化内部的人员和责任归属管理。即章程制定后不仅要严格执行，还应当对违反章程内规定的人员基于责任归属管理原则，严肃处理，以保障章程的规范性和顺利实施。需要说明，大学章程并不是大学一方或是几个主体共同制定的，一定要注意其是根据我国《高等教育法》等相关法律的基础上制定的，不能凌驾于法律之上。
（五）健全章程外部治理体系
外部关系发展中要明确政府与大学的关系。我国很多大学章程只在内部提到章程报告上级部门或教育部门，却对大学与政府关系没有规定，自然大学自主办学权的开展也将面临一定难度。另外，大学与社会方面的关系处理，我国大学章程多将社会关系理解为学校校友表述，对社会中人员组织对学校的帮助却少有介绍。
外部治理体系中，基于大学与政府、社会以及社会成员的关系，外部监管体系建立也具有一定的必要性。我国2014年开始陆续出现，高校，特别是知名学府的论文造假事件，实际上体现的就是高校章程制定中的监管问题。而高校章程制定中，一定要明确其外部治理体系和发展方向，接受来自社会成员的监督，保障大学章程更加完善和科学。
五、结论与展望
总的来说，为早日与国际高等教育水平相平，大学章程建立是必然的。尽管我国大学章程处于发展初期，各方面存在不足，但在国家有关部门不断推动下，我国大学章程已经越发健全和完善。当前应当做的是分析中外大学章程比较中的问题，根据问题进行大学章程修改和完善，有利于我国大学章程工作的顺利开展，对我国高校未来发展之路有重要意义。
基金项目：江西省教育科学“十二五”规划一般课题“中国大学宪章制定背景下中外大学章程的比较研究”（项目编号：15YB126）。
（作者单位：宜春学院经济与管理学院）
