【摘要】习主席指出其中关键是要实现依法治权。政治工作关乎军队的政治方向，关乎党对军队绝对领导这一根本原则，关乎能否保持人民军队的本色和作风，因此政治工作领域的依法治权至关重要。依法治权，顾名思义就是要通过法律规范规制权力。当前以《政工条例》为母法的政治工作法规体系已运行多年，对我军政治工作的开展起到了积极的促进作用，但是不能否认其仍存在进一步改进和完善的空间。为进一步树立政治工作的权威和增强政治工作的时效性，有必要健全政治工作法规体系，以实现政治工作领域的依法治权。
【关键词】依法治权;政治工作法律规范体系;自由裁量权
截至2015年4月，全国人大及其常委会制定的军事法律以及关于国防和军事方面的决定共有18件，国务院、中央军委联合制定的国防方面的行政法规有99件，中央军委制定的军事法规有240多件，各总部和国务院有关部门联合制定的军事行政规章与各总部、军兵种、军区和武警部队制定的军事规章3700多件，军事法律法规规章数量已达4050多件。尽管我国军事立法在数量上已经完成了中央军委确立的形成中国特色军事法规体系的目标，但是在立法质量和法律时效性上，军事立法明显滞后于其它国家法律部门的立法建设。法的生命在于运行，法的价值在其运行中得以体现和实现。立法是法运行的起点。政治工作法规体系的好坏直接决定后续法的遵守、法的执行、法的适用各个环节的好坏。好的法规体系可以“让铁规生威，铁纪发力。”如果法规体系欠缺科学性，则可能造成有法不依、执法不严、违法不究的局面。因此，在今后的政治工作法规体系建设中应与时俱进，实现科学化、规范化、体系化。
一、政治工作法规中模糊词语使用规范化
模糊词语是语言学中的重要概念，意指“那些局部语义模糊的词语。”它的模糊性主要体现在它的内涵上。逻辑学指出事物的内涵越清晰，它的外延越小，反之外延则越大。由于人的意识活动无法认识、预知、推测客观事物发展变化的一切情况，采取模糊性的表达方式会使语言表述更加准确，能够更加真实的描述复杂事物存在的客观情况。在法的世界里，模糊词语与自由裁量权紧密联系。“世界只有透过语言，它不能外于语言而存在。”换言之，自由裁量权是本质，模糊词语是其表现形式。自由裁量权通过模糊词语得以外化。可以说，模糊词语的背后都体现着法律现象中的自由裁量权。事实上，模糊词语与自由裁量权是一致的。它们都因客观事物的多样性、不可预知性而生，正所谓“法是死的，人是活的。”“法律无法穷尽社会生活的一切现象。”即便可以穷尽，这种穷尽列举的立法方式也会造成立法资源的浪费。赋予权力主体一定的自由裁量权，利用人的理性思维，更多时候可以做出比一纸条文更加公正、合理的决定。这也贴合政治工讲求灵活的工作方法。政治工作领域的自由裁量权表现为政治工作主体（主要是指党在军队中的组织、政治机关、政工干部）依据政治工作法律规范的规定，在法规明确授权的范围内，自由斟酌，选择性地做出最为合理、公正的法律行为之权力。而作为表现形式，政治工作法规中的模糊词语主要有：“一般”、“特殊情况下”、“必要时”、“重大”、“重要”等。相关条例规定：“……特殊情况下，经上一级党委批准，可以提前或延期举行。”
孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”对于自由裁量权的限制和管控较之于羁束性权力相对困难。因为羁束性权力属于点状权力，权力行使合法与否一目了然;自由裁量权则是面状权力，即权力在一定范围内行使，判断权力行使较为复杂。具而言之，自由裁量权的滥用有两种形式。第一种是权力行使不合法，这种情况容易认定。自由裁量权的行使超越了法律规定的边界即为违法。第二种是权力行使虽然合法却不合理。有的学者也称之为“决策失误”。即权力行使未超越法定范围，但是结果却不公平或不合理。这是由于权力行使者没有尽可能按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出使目标利益最大化的决策选择。当然，在实然状态下由于受到主观认识的限制，权力行使者几乎不可能实现目标利益的绝对最大化。
自由裁量权能否很好的被限制在一定范围内，主要取决于政工法规中对模糊词语的使用。模糊词语有其存在的合理性，如果正确使用，能够更加准确的表达法律文本的内涵，更好的实现法的目的。但是在现行政治工作法律规范中，模糊词语使用比较随意，造成自由裁量权的范围过渡扩大，难免为公权力异化为谋私利的私“权力”创造条件。总之，合理使用模糊词语，规范自由裁量权，才能实现依法治权。
二、政治工作法规规范性语言常态化
立法语言是科学的行业语言，也是法理的物质形式。透过它法律的精神得以展现。立法语言必须经得起推敲和检验。一般说来立法语言具有技术性，准确性以及简练性三个特征。这些性质是法律规范产生权威的前提条件。准确性指立法语言表述要一针见血的表达法律精神，又不会让人产生歧义。技术性是指立法语言有其独特的句式，其中多为判断句。包括假言判断、选言判断和连言判断。这些句式能够清晰展现法的规范作用。即对人们的行为进行规范和指引，告诉人们可以做什么，禁止做什么，必须做什么。简洁性是指法言法语惜字如金，其每一个词甚至每一个字都有独立存在的意义和要表达的丰富内涵。去掉任何一个字都会影响法条所要表达的涵义。如若不然，冗余的法律条文，会使法失去威严和可操作性，也给人们运用法律带来困扰和麻烦。在现行政治工作法律规范中，立法语言还不具备这些要求。主要表现为以宣教教育性为主导的法条所占比重多，规范性法条过少，笼统性法条过多，可操作性法条过少。所宣传教育性条文，是指在政治工作法律规范内关于道德操守、职业素养的法律条文。有学者亦称之为军事法领域的道德法律化现象。仅以《政工条例》第53条为例，立法者的本意是希望将道德素养上升到法律规范的高度，使政治委员能重视自身职业素养和道德水平的提升。但是，道德偏重应然，是人类不断追求却难以实现的一种理想状态，具有理想性。法律则偏向实然，是为了防止有人破坏最低限度的社会秩序，具有紧迫性。军事法尤为强调维护军事社会秩序和高效运转，强调官兵的令行禁止，所以军事法条文主要使用禁止性规范和命令性规范。即规定官兵必须做什么和禁止做什么，而尽量避免过多使用任意性规范，即规定人们可以做什么。这就类似考试中的“必答题”和“选做题”，政工条例第53条就如同“选做题”，因为我们很难判断什么样的做法、做到什么样的程度方能符合该法条的要求，至于没有达到该法条的要求否要承担法律责任，受到一定的处罚就更难以确定了。试想即使没有按照法条的要求行事也不会承担任何违法责任，《政工条例》的权威势必会因此而贬损。此外，道德性条文过于笼统，不符合法律要素含义须明确的要求。事实上，即便是规定自由裁量权的条文，自由裁量的范围也是确定的。所以说，政工法规体系不宜有过多宣教性条文。诸如“善于从政治上、全局上观察和处理问题”;“具有很强的政治敏锐性和政治鉴别力”;“有坚强的党性和组织纪律观念，执行党的路线、方针、政策和上级的决议、命令、指示坚决”;“有丰富的政治工作经验、较强的领导部队建设科学发展的能力、较高的军事素质和科学文化水平”这些话语皆属宣教性条文。实际中很难确定判断一个行为是否符合这些语句的标准，很有可能在法律适用环节上给官兵制造困扰。
三、政治工作立法体系化
体系性，是指若干有關事务互相联系而构成的一个整体。根据《立法法》第54条规定，法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。也就是说，至少有两种以上层级的法律条文，它们之间存在纵向与横向上的协调问题。横向上，同一层级的法律条文之间的外延应周延，即不宜出现重叠或空白。纵向上，上下层级的法律条文之间不宜有冲突，出于并列关系的词语应进一步划分为不同的款、项。通过合理的划分层级，能够使法律文本的结构更加清晰，法所要表达的内容主次分明。当前政治工作法规内部体系性存在的问题主要是位于并列关系的语句没有进一步划分为款、项。例如《政工条例》第11条中关于政治工作必须遵循的原则之规定，其中十项原则并没有进一步划分为各项并用中文数字加括号依次表示。这就导致法条规定的原则不能直观的被人所把握，人们在学习条例时难以抓住重点。
四、结语
在强军目标和依法治军视野下，军事法已经成为战场上的“软武器”，是战斗力生成的重要因素之一。科学化、规范化、体系化的政治工作法律规范体系能够确保政治工作在平时依法有序运行，在战时直接生成战斗力，使政治工作切实成为我军的生命线，使党对军队绝对领导制度落到实处。
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【作者简介】
肖洋（1992—），北京人，南京政治学院学员15队硕士研究生。
