在我国旅游经济转型过度的背景之下，我国旅游产业运行的内在机制和外在表现都发生了一些重大的变化；通过对比分析中韩两国在旅游体制方面的异同，了解韩国旅游业的发展经验和制度模式，对于中国旅游业的未来发展来说具有十分重要的借鉴意义。
一、中韩旅游业发展历程与趋势对比
1962年韩国全国旅游公司的成立，标志着韩国旅游业已开始称为韩国的一种重要产业，当年韩国的国际旅游收入为463.2万美元[；根韩国文化体育观光部最新一份初步统计数据显示，2013年，赴韩国旅游的游客突破1200万人，旅游总收入为129亿美元，韩国旅游业已发展到了新阶段。
而我国的旅游业真正起步是从改革开放之后开始的，随着我国经济的不断发展和生产力的提高，国内居民的可自由支配收入和闲暇时间逐渐增加，我国国内旅游得到空前发展。
比较中韩两国的旅游业发展史可以发现，韩国旅游业起步相对较早，成熟度也相对较高；我国旅游业虽然起步较晚，且与世界旅游强国的差距还很大，但发展速度和成长势头却快于韩国，表现出很强的后劲和动力。
二、中韩旅游制度对比分析
中韩两国均采用政府主导型的旅游发展模式，应该说在旅游业的总体发展制度上具有很高的相似度；但从操作层面与具体做法方面却存在很多的差异。正确认识两国在旅游制度方面的异同，借鉴韩国旅游业在制度方面的成功经验和合理举措，能够促进我国旅游业的健康发展，实现中韩两国旅游业的合作共赢。
1.政府主导型旅游发展模式
中韩两国在旅游业的发展制度方面，均采用政府主导型的发展模式。政府主导型旅游发展模式是在以市场为基础来配置资源的前提下，由政府组织、发动和协调各种社会主体的力量，加快旅游业增长速度的发展模式。它往往以旅游业的大众化、国际化和现代化为追求目标，通过政府计划、规制、金融支持、国际合作等措施来实现旅游业的快速、可持续的发展。
韩国采取政府主导型旅游业发展模式，在很大程度上也是受到其传统价值观（如重视集体主义、重视权威）影响的结果。这种模式也比较适应当代经济全球化和知识化的潮流，在实践上也比较成功。
政府主导型旅游发展模式是各国、特别是发展中国家旅游发展过程中的共同经验；形成这一战略的主要原因是旅游发展依赖于基础设施建设、旅游产品具有公共品的特征，而且旅游产品开发依赖于形象宣传。除旅游行业的特殊性之外，某国或某地区采用政府主导型战略的重要原因在于其市场经济成长规模、成熟程度以及当地的文化传统。即使在市场经济比较成熟和发达的国家，在一定的时期内，旅游业的发展也会采取政府主导型战略。韩国近30年的旅游业发展经验，比较清晰地说明了这一点。
2.韩国旅游制度的独特性
韩国旅游制度以政府主导型为基本模式，但其在具体措施和操作层面却具有许多独创性。韩国政府制定的旅游资源长期开发计划是其采取政府主导型旅游发展模式的重要表现，而且旅游开发计划被纳入了法制化的轨道。
（1）旅游制度决策制订者和实施者
由于旅游产品具有公共品的特点，政府部门或其代理人出面来协调旅游产品的供求关系就显得十分必要。韩国的文化观光部和准政府组织观光公社在这方面发挥了突出的作用。
在韩国，负责旅游行政管理的国家机关是文化观光部；它是政府主导型战略的主要的决策主体。韩国文化观光部的工作重点是：提高旅游产业竞争力，兴建观光基础设施；在吸引国外游客的同时，不断开发具有竞争力的旅游项目，营造良好的旅游产业环境，使国民享受到更多的旅游观光福利。
韩国政府主导型旅游业发展战略重要实施者是韩国观光公社。它于1962年成立的政府投资机关，成立宗旨是振兴韩国旅游事业，开发旅游资源，教育培养旅游人才。韩国观光公社的主要业务包括：韩国旅游的海外宣传；成立海外组织；加入国际旅游机构以及促进国际交流；申办国际会议，支持在韩国国内举办国际会议；提高国民旅游意识，创造健康的旅游时尚；为国内外游客提供方便和信息咨询；支持企业或地方自治团体的旅游振兴活动；开创附属事业，为振兴旅游提供资金等等。
（2）旅游产业法制化
韩国政府制定的旅游资源长期开发计划是其采取政府主导型旅游发展模式的重要表现，而且旅游开发计划被纳入了法制化的轨道。
上个世纪50 年代朝鲜战争结束后，韩国各行业百废待兴。韩国的旅游法律体系也是随着旅游产业发展而不断完善发展。在韩国发展旅游业初期，韩国政府专门为了筹措发展资金，特别制定了《观光振兴开发基金法》；为了旅游业能够顺了发展，分别于1961和1975年制定了《观光振兴法》和《基本观光法》，并且于1986年和1999年两次修订《观光振兴法》，以适应现代旅游业发展的需要。上世纪90年代中期，又随着会展旅游的不断发展，韩国政府根据又现实发展需特别制定了《关于扶植国际会议产业的法律》。对于近些年所兴起的医美旅游，韩国政府也在着手立法。由此可见，韩国政府在旅游立法上是与时俱进的。
（3）旅游产业与文化产业有机结合
韩国政府一直倡导旅游产业和文化产业的相互融合和有机关联，从而形成产业聚集效应。观光文化部的综合性职能设置说明，韩国是把旅游业放在文化产业的总体布局中来规划和开发的。
近年来被称为“韩流”的韩国流行文化热，促进了韩国旅游业的发展。韩国官方统计表明，2011年来韩参观韩国电视剧与电影拍摄场地或希望会见韩国明星的人数达到了56万。他们在韩国的消费为72000万美元，大约为国家旅游总收入的8%。每一位“韩流”游客平均消费大约3000美元，大约为外国人平均消费额的两倍。
对于旅游资源并不丰富的韩国旅游来说，巧借韩剧的广告宣传作用，挖掘传统民族文化的独特魅力，扩大海外客源市场，促进本国旅游业长足发展的做法，给我国旅游业的发展带来了新的思路与启示。
（4）重视文化旅游产业的海外宣传
根据韩国国家统计局相关数据显示，2014年文化观光部的预算为4兆3384亿韩元，比2013年增长5.7%。韩国政府还高度重视海外旅游营销设施的建设。韩国有关媒体报道称，为了提高旅游竞争力，政府决定增建高水准的海外基础设施，在中国和美国、欧洲等地将设立“综合观光中心”。在来韩游客比较集中的客源市场设立韩国中心是为了获得比较好的宣传效果，让海外潜在的旅游消费者容易得到韩国旅游信息、政策和服务等“一站式服务”。
3.我国旅游体制分析
我国国家旅游局在20世纪90年代末提出了政府主导型旅游发展战略，经过几十年的发展，现在无论是规模上、质量上还是社会经济贡献上，都有了引人瞩目的成绩；但把旅游业作为新的经济增长点、持续高效地发展旅游业，还需要从体制政策上加以分析确定。
我国现行的旅游体制虽然基本符合我国的国情与发展目标，但还存在着众多问题。
（1）政企不分，难以实现有效管理
因我国在旅游立法、决策、执行3个层次的界线模糊，导致目前我国风景名胜区行政管理在政企关系、权责划分、保护与开发的协调等方面产生了一些问题：一是立法不完善导致管理权空洞化；二是决策多元化导致管理空间重叠；三是执行无监督导致局部管理垄断。
（2）旅游管理体系不健全
目前，我国除2013年10月1日已经颁布实施的《中华人民共和国旅游法》之外，还有《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》、《风景名胜区条例》、《旅游投诉管理暂行规定》等法律法规来规范和管理旅游业及相关领域的行为，这些法律法规有的只是行业内部条列，有的甚至只是行业规范，并没有上到为国家法律的高度，不但具有时效性和应激性的局限，而且这些法律法规的也由于没有及时的更新及补充，有些内容已经不能适应现在的旅游市场。
（3）管理机构各自为政
根据我国现行的行政管理体制，各类旅游景区资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，纵向又划分为国家级、省级、县级，由各级相关行政主管部门管理，上下左右矛盾重重。加上利益关系和地方保护主义的影响，许多旅游产品或景区被人为分割，旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，诸多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段，使得旅游业的整体竞争力下降，行业风险也大大增加。
四、韩国旅游制度的借鉴与启示
1.健全旅游相关法制体系
虽然从2013年10月1日《中华人民共和国旅游法》开始实施，但是各项旅游专业法规仍然不健全。而韩国在旅游体制法制化方面做的比较完善，不仅颁布了基本的“旅游促进法”，还把旅游开发计划和规划方案列入促进法。另外一方面，韩国政府提出的旅游区开发计划，也步入了法制化轨道。韩国健全的旅游法规使得其旅游业的发展有章可循，实现旅游资源的可持续发展，推动国内旅游和国际旅游领域的合作。
2.政府机构的高效管理
迄今为止，我国与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立起来，没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划布局、控制产业规模、调整产业结构，使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面，导致了不合理的产业结构，破坏了市场秩序，严重损害了旅游业的整体利益。
韩国的旅游制度决策者和实施者只有两个，文化观光部和准政府组织观光公社，它们在韩国旅游业发展中扮演了积极和重要的角色，主导各种社会力量有计划、有重点地开发利用旅游资源，有效避免了权利分散和多头管理的弊端。
3.旅游产业与文化的结合
作为一个国家，韩国文化背景不如中国深厚，然而韩国发展旅游业却巧妙地结合了传统文化，它没有过分强调自己的民族身份、国别身份和意识形态特征，而是在尊重民族文化自主性的基础上，强调将整个东方文化作为其文化背景与题材资源，这样一下就超越了原本作为民族文化的弱势层面，藉以整个东方文化的背景与资源，走与西方文化截然不同的文化路线，这样就使得韩国旅游在“韩剧”、“韩星”的推动下受到国际游客特别是亚洲游客的欢迎。
4.强化对外宣传机制
对外旅游宣传是国际旅游业发展的先导，对国际旅游业发展至关重要。对此，韩国几乎采取了一切可行的措施：不失时机地大力宣传。主要措施包括，经常邀请外国记者、旅游团体、旅行社负责人来访，沟通联系、增进了解、扩大影响。增设海外旅游机构，并且所有驻外使、领馆及其他驻外机构，都成为当地旅游宣传中心，有义务招揽游客。加强主要客源地旅游宣传投资。韩国对中国的宣传，就邀请了大陆当红歌星孙悦任形象大使，并拍摄韩国旅游宣传电视广告在中国播放。
五、思索
在韩国政府的主导下，在其文化观光部和观光公社的具体指导下，韩国的国际旅游业，特别是中韩旅游合作近年来取得了卓有成效的进展。韩国的政府主导型旅游业发展战略不但体现在旅游开发长期计划的制定和实施方面，也体现在政府利用市场机制的同时，还发挥了对旅游业投资和消费引导作用、协调了旅游产品的供求关系。韩国政府充分利用国内旅游节事活动、国际会展活动和海外的旅游营销网络和设施，在帮助地方政府和企业发展文化旅游产业方面取得了较大的成功。
在我国旅游业处于转型期的今天，如何制定符合我国国情与发展道路的旅游制度模式尤为重要。韩国的政府主导型旅游制度可以给我国提供众多方面的经验借鉴和重要启示。
（作者单位：宜宾职业技术学院 ）
