[摘要] 促进社会和谐，社会公平是基础，而教育公平则是社会公平的重要内容。要从构建和谐社会的高度认识教育公平问题，分析推进教育公平遭遇的问题及原因，采取有效的促进教育公平的对策。
[关键词] 和谐社会； 教育公平； 问题及对策
[中图分类号] G649.21 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）19-017-03
促进社会和谐，社会公平是基础，而教育公平则是社会公平的重要内容。教育作为社会系统中起着基础性作用的重要组成部分，在构建和谐社会中扮演着重要角色。
一、从构建和谐社会的高度来认识教育公平问题
教育公平是指在特定的社会条件下，人人享有平等的受教育权利和机会，促使自身潜能得到最充分与自由的发展的教育思想。包含三个方面内容：一是教育起点上的公平，即受教育权利平等和受教育机会均等两个方面。二是教育过程中的公平，体现在教育资源如教育经费、师资力量、教学设施的公平投入，以及教师的态度、教学方法、责任心和师生关系等对学生人格、心理、学业成绩等的重要影响，等等。三是教育结果的公平，即学业成就均等。
要建设和谐社会，就要注重维护和实现教育公平。努力推进教育公平的实现，提升教育公平程度，是建设和谐社会的一个重要方面，有利于促进人的全面发展，提高国民整体素质；有利于维护社会稳定，保持安定团结的局面；有利于促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设的协调发展。因此，我们要从构建和谐社会的高度，来认识教育公平问题。教育公平了，社会才可能公平，和谐社会的构建才有保障；教育公平了，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能得以充分发挥。
二、推进教育公平遭遇的主要问题及原因分析
(一)教育公平存在的主要问题。
1.基础教育不公平现象突出。一是城乡义务教育的质量与水平差距过大。近年来，相伴教育的跨越式发展，国民占有的公共教育资源在城乡之间的公平愈发呈现失衡状态。2002年我国全社会投入教育的经费达5800多亿元，而占全国人口60%以上的农村所得教育投入仅占23%。大部分农村地区的基础教育公共资源，包括办学基本条件、师资力量等，远远比不上城市。二是“重点中学”引发严重的择校热和生源恶性竞争。各级政府和教育主管部门多年来以扶强抑弱形成重点中学，造成强者更强，弱者更弱。三是“公办名校办民校”，引发诸多不公平现象。四是部分农民工子女辍学或失学现象严重。
2.高等教育不公平问题不容忽视。一是城乡差距造成的公平问题正在改善，但不公的表现从总量的、宏观的不均衡，转为隐性的、更深的层面。主要体现为城乡学生在高等教育系统中的分布不合理不平等。农村学生主要集中在相对薄弱的地方院校，而且主要分布在农林、军事、师范等收费较低的学科，他们中许多人处于贫困状态。二是阶层差距正在凸现。具有更多文化资本、社会资本和经济资本的优势阶层子女得到越来越多的学习机会，并较多分布在重点院校和优势学科，他们当中很多人的录取分数低于低阶层家庭的学生。三是农村和城市，中西部和沿海地区，边远落后和发达地区，由于高中教育发展的客观差距，造成高等教育机会地区性失衡，凸显严重的不公问题。
3.女性对教育参与机会的不平等是教育不公平问题的一个重要方面。女性教育问题集中在农村的边远贫困地区，主要表现为女童教育不足。性别差别在城市和高层次的教育中，主要表现为女大学生、女研究生在择业过程中受到的歧视和不公平的待遇。女性受教育的轨迹表明，教育起点和教育结果上的不公平相互牵制、互相影响构成了一个因性别歧视而导致的恶性循环。
(二)各种教育不公平问题的原因分析。
1.经济落后的因素导致教育的有效供给不足，经济不平衡发展导致巨大的地区差异、城乡差异和贫富差异。虽然国家和政府都十分重视教育，但是相对于人口的增长及其对教育需求的增长还是远远不够的，增加的教育投入相对于教育的巨大压力来说无异于杯水车薪。长期以来，国家对教育经费的投入都没有达到占GDP4%的比例，与世界4.7%的平均数相比差距很大。国家教育投入的总量长期不足，极大地阻碍了教育的发展，进而阻碍着实现教育公平的历史进程。另外，自然条件、国家政策的不同，形成了我国东西部地区经济发展巨大的差异。经济发展的不平衡导致教育投入的差距，这是在一国范围形成教育机会不均等的主要原因。
2.文化因素中封建思想、旧风陋俗及宗教意识是阻碍男女受教育机会平等的一张无形的网。主要表现在：第一，重男轻女的思想仍具有一定市场。在一些贫困落后地区，当家庭经济困难或需要辅助劳动时，女孩的受教育权往往首先受损。第二，一些偏远地区和少数民族聚居地区存在着女子早婚早育的陈规陋习导致女孩过早失去学习机会。第三，宗教因素也是导致女孩不能正常地完成学业或接受较高层次教育的重要因素。此外，家长及教师观念中的男女不平等思想，也会反映到对男女受教育结果期望值的差异上，从而在一定程度上影响到男女儿童学习成绩的差异。
3.制度性因素是加剧教育不公平的重要原因。首先，表现在教育资源配置的失衡。我国实行改革开放政策以来，国家经济政策倾向于东部地区，这也间接导致了东西部在教育投资上的差距，从而加大了教育资源配置的失衡。此外，在有限的教育经费中，中央政府财政拨款过多用于高等教育，对义务教育投资不够，这也是配置失衡的表现之一。其次，表现在教育政策和教育规则的不公平。一是重点学校制度加剧了教育不公。层层设置的重点学校制度加剧了教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的扩大，甚至是人为地制造差距，造成了一大批基础薄弱的“差校”。二是高等教育入学机会不公。我国现行的高考制度实行各省之间采取分省定额划线录取的办法，录取分数高低不一，对考生造成一定程度的不公。很多有门路的家庭将孩子户口迁至录取分数低的省份，实际上损害了其他人的利益。另外，高等教育实行收费制，在不同收入的家庭之间收取同样的教育费用，这本身就是不公平的。
4.市场的介入是教育资源分配差距日趋扩大的又一个重要因素。市场介入导致了教育领域追求公益与私益并举。资本的寻利性导致教育资源的配置以追求利润为动力，从而加深了教育资源分布的不均衡程度。部分学校乱收费，屡禁不止，严重影响与丑化了教育的形象。这些行为给一部分人带来私利，却破坏了公平竞争的原则，损害了大部分人的利益，加剧了教育不公。
三、促进教育公平构建和谐社会的对策建议
(一)创新农村义务教育管理体制，实施教育均衡发展战略。城乡之间巨大的教育差距虽然根源于城乡经济发展差距，但实质上是教育资源汲取和分配制度即“分级办学”制度的必然结果。国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出了农村义务教育实行“分级管理、以县为主”的新体制，把农村义务教育的责任从主要由农民承担转移到主要由政府承担，把政府的责任从“以乡镇为主”转移到“以县为主”，即在县级行政区域内统一调度教育资源。这一制度减轻了乡镇政府和农民的负担，但是县一级财政的实力决定了这一新制度的先天缺陷，因为在现有的“分税制”财政体制下，县级财政所占份额很小，大部分县连维持“吃饭财政”都很困难。一些县全年的财政收入甚至不够用于教育的支出，尤其是对经济欠发达省份而言，绝大多数县级财政无力担当教育经费投入主体的责任。因此，必须明确中央和地方政府在农村义务教育上的责任，建立合理的财政分担机制，健全农村教育投入保障制度。对经济发达、县财政充裕的地区，宜实行“以县为主”的投入机制；对于经济发达地区的贫困县，实行“以省为主”的投入体制；对于中等财政收入省(区)，实行“以中央和省为主”的投入机制；对于人均财政收入低于全国平均水平的省(区)和极端贫困地区，要实行“以中央为主”的投入体制，进一步明确省级政府和中央政府作为义务教育投资主体的责任和义务，实现农村教育义务主体由农民向省级政府直至中央的转移。
(二)采取补偿性原则，率先在农村全面实行义务教育。社会政策的核心问题就是政府如何为社会中的弱势群体提供保障，即让市场解决效率问题，让政府解决公平问题。从城乡经济发展的现实分析，我国城镇居民的年平均收入是农村居民的3倍，如果去掉城镇最低生活保障线以下的人口，城镇居民的收入就会比农村居民的收入更高。城市居民承担教育成本不影响生活水平的提高，而农村地区则无力承担义务教育费用。因此，在我国将“三农”问题作为重中之重的政策前提下，率先在农村地区实行义务教育是政府发挥职能、实现社会公平的重要手段之一。
(三)实行制度化的教育财政转移支付，积极探索促进教育公平发展的教育财政转移支付模式，建立有效的地方政府拨款激励机制。加大中央政府财政的转移支付力度是首要的，向中西部倾斜，这是缩小东、中、西部地区间、省际差距的最有力的杠杆和现实选择。如，中央政府设立贫困地区义务教育工程，对地方政府单凭自己的财力不能保证教育足够投入的地区，中央可根据自己的教育财政能力加以补充。同时，对特殊的弱势群体可采取适当的补偿措施。2004年，中央政府启动西部“两基”攻坚计划，中央财政为此投入100亿元，另外，中央财政还将在2005—2007年3年内投入60亿元进行农村中小学危房改造，这是加大中央财政转移支付力度所迈出可喜的一步。但这力度显然不够，而且这只是一次性投入，未形成制度化的转移支付，它有多强的可持续发展能力尚需实践验证。
(四)采取教育财政手段，缩小城乡间的师资差距。教育上的差距最核心的是人的差距，师资的差距，而不是一些电脑、现代化设备的差距。2001年，财政部和人事部下发了《关于实施艰苦边远地区津贴的方案》，这是好的举措，但标准过低，覆盖面过小。2003年，国务院下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，有积极鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教的规定。但没有具体的政策安排，这种中央出政策不拿钱的作法，只是“空调”行为，它的实际意义很值得我们思考。因此，在农村边远地区建立教师特殊津贴制度时，必须考虑由中央财政直接支付这笔转移经费。地方政府要按照教师工资总额2.5%的比例将教师培训经费列入本级财政预算，并在转移支付资金中安排一定比例用于教师培训；对财政困难的地区，省财政要从转移支付中给予专项补贴。政府要出台政策，设立专项资金和采取适当的优惠措施，建立城镇教师“支教带教”和农村教师“跟岗学习”制度，以及城镇中小学教师乡村任教服务期制度，促进城乡教师的合理流动。因此，真正落实国家制定的各项教师政策，缩小城乡之间的师资差距，是实现教育公平的必要措施。
(五)要建立和完善国家对弱势群体特别是城乡贫困家庭子女、残疾儿童等就学的资助体系，促进教育公平的实现。在农村贫困地区，政府要通过周密计划和科学论证，建立“教育优先发展区”。我国当前流动人口子女入学问题非常突出，全国近200万农民工子女从小在城市边缘生活，入学权利得不到保证，要尽快改革入学体制，打破就学身份界限；明确流入地区政府对民工子女义务教育的责任，充分发挥流入地正规学校的主渠道作用，从根本上取消借读费；实行按居住地原则接受义务教育的制度；建立流动人口子女教育的督导、监控与研究机制。针对下岗职工，政府要在确保其子女获得教育机会的前提下，减免部分甚至全部学费。要及时建立起更合理的高校学生资助体系。合理的高校学生资助体系，应该是国家助学贷款、国家无偿资助、学校激励性资助和社会多渠道、多形式资助有机结合的助学体系。
(六)改革高考招生及收费制度，增进教育公平。首先要解决的是高考招生的地域性差别，克服各地区之间因录取分数的巨大差异导致的严重不公平。要坚决取消招生录取上的城乡差异，根据地区间教育发展不平衡的现状，向农村地区倾斜，扩大招生规模。尽快优化全国高校的布局，改变我国高校分布不平衡的状态，处理好考试公平和区域公平。要制定相对合理、规范的收费标准，收费标准的制定既要考虑学校的培养成本，同时又要考虑社会的承受能力和不同入学考生的公平原则。
(七)逐步改变重点学校、示范学校制度，改善正在扩大的阶层差距。应当采取强有力措施贯彻基础教育均衡发展的方针。政府要对中小学实行公平的财政政策，根本改变教育资源配置向名校、强校倾斜的不公平做法。要体现差别性原则，向弱势地区、学校和弱势群体倾斜，要扶贫而不是扶优，从而努力缩小地区差别、学校差距。要将缩小地区内校际教育资源差距作为地方干部的考核标准，积极探索义务教育阶段公立学校、民办学校发展的新思路，明确“名校办民校”的政策依据，规范公办学校的招生行为。
(八)要进一步加强和完善教育立法，以法律来保障教育公平的实现。要尽快修订、完善《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《教师法》等，还应考虑制定《农村教育法》、《教育投入法》、《学前教育法》、《高中教育法》、《特殊教育法》等，建立健全教育法律法规体系。对于教育领域中各类违法犯罪行为要坚决予以制裁和打击，对于教育收费不规范和乱收费的现象要花大力气纠正，以法律作为实现教育公平的坚强保障，树立教育部门的良好形象，办让人民真正满意的教育。
(九)加强教育公平研究，建立教育公平评价指标。各地正在进行的教育现代化规划和评价指标研究，应在速度、规模、结构、数量等项目之外，将教育公平作为重要的维度；上一级政府在对地方的教育考核中，也应该增加教育均衡、教育机会均等的指标——即不是评价地方的重点学校、名牌学校，而是评价学区内的学校差距有多大，薄弱学校还有多少，等等，这才是符合建设和谐社会的教育评价。同时，建议建立政府的教育公平评价和监测制度，建立国家和地方的教育数据库，定期开展全国和地方性的教育调查。为此，需要建立教育公平的评价体系和信息平台，建立相应的统计规范，在常规统计中，增加反映教育公平、教育均衡发展的内容，如在各级各类学校数的统计中建立分城乡、性别、民族、家庭背景的统计项目。
(本文作者：海南省副省长)
