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新冠肺炎疫情暴露了美国不健全的治理模式*阿拉斯代尔·罗伯茨/文 车艳秋 胡广雨/译［提 要］20 世纪 90 年代，克林顿接受里根的主要政治遗产，从此两党共识主导了美国的主流治理模式。这种模式以弱化联邦政府职责、放松经济监管为主要特征，成为美国国家治理的终极解决方案，并被命名为“华盛顿共识”输出到发展中国家。但是，日益加剧的政治极化削弱了两党共识。在过去的 20 年中，为应对 9·11 事件、全球金融危机和新冠肺炎疫情这三次重大危机，美国的决策者们不再因循守旧，而是转向了实用主义，因为旧的方案似乎越来越无法解决新的问题。［关键词］ 新冠肺炎疫情 治理 美国政治 9·11 事件 全球金融危机新冠肺炎疫情在美国造成了毁灭性的影响，截至 2020 年夏天，疫情导致 17 万人死亡，2000 万人失业。这场灾难标志着一个时代的结束，为美国政治史上持续 20 年的混乱划上了休止符。这是一个傲慢自满、而后走向衰落的故事。新世纪伊始，美国的政治精英们对自己的执政能力充满信心。两党领导人认为自己掌握了治理国家的方法，国内稳定、经济繁荣和国际影响力这三大目标均已实现。有人甚至认为，他们已经一劳永逸地解决了困扰历代领导人的治理难题。在 21 世纪头 20 年里，政治领袖们几次矫正这些浮夸的理念。在 9·11 事件、全球金融危机和新冠肺炎疫情这三次危机中，政策制定者逐渐抛弃了美国自 20 世纪 90 年代末期以来实行的简单治理模式。经济风险、种族不公和政治极化问题接踵而至，这些简单治理模式非但无法解决这些问题，有时甚至使问题愈发严重。到 2020 年，这一治理方案的可信度已经被彻底粉碎。* 本文原载《当代史》(Current History)2020 年第 119 卷第820 期。本文系辽宁省社科规划基金项目“《道德经》哲学术语翻译研究”(L14DYY035)的阶段性成果。美国未来的治理方式必将发生改变，但是具体方向不得而知。对于政府应按照什么原则采取行动，美国民众存在着严重的分歧。在这个动荡不安的世界中，并不存在一套可以指导我们制定执政方针的简单原则。这可能是— 4 3 1 —国外理论 ·2021 年第 1 期
过去 20 年我们得到的一个重大教训。无论政策制定者口头上如何表述，他们在行动上并没有被特定的治理方案束缚。事实证明，他们以极其务实的方式引领国家渡过反复的冲击和震荡。一、里根—克林顿方案美国新世纪开局顺利。2000 年 1 月，比尔·克林顿总统自信满满地在国会的演讲中说道:“如今的美国比历史上任何时期都强大，从来没有过这样一个时期，内鲜忧患，外少威胁，经济繁荣，社会进步。”克林顿完全有理由骄傲。20 世纪 90 年代末的美国看起来国富民安。扣除通货膨胀因素，美国经济在 1990 年至 2000 年间增长了40%。同 一 时 期，衡 量 国 内 稳 定 的 重 要 指标———暴力犯罪率下降了 40%。随着苏联解体和冷战结束，美国在国际事务中的影响力空前高涨。有人说美国不再是超级大国，而是超级强国。事后看来，克林顿的讲话实际上标志着美国近 25 年辉煌岁月的结束。20 世纪 70 年代，吉米·卡特总统曾经担心美国民主会遭遇“信任危机”。那时，美国沉疴积弊，人们怨声载道，经济停滞不前，通货膨胀失控，犯罪和国内恐怖主义抬头，政府失去民众的信任，选民们愤怒不已。对于如何应对这场治理危机，当时的美国政治精英们分歧严重。1980 年 11 月，当选总统罗纳德·里根提出了一条清晰但颇具争议的前进道路。里根的竞选承诺是:“让人民摆脱政府。”里根政府的主张包括减税、削减联邦机构规模、放松对私营部门的管制、签署自由贸易协定、严厉打击犯罪和加强国防。很多人对里根的方案并不买账。1983 年初，里根政府推行货币政策抑制通货膨胀，导致经济增长放缓。为此，其支持率降至 35%(比较而言，即使在 2020 年新冠肺炎疫情肆虐、经济减速期间，特朗普的支持率也从未降到如此低的水平)。里根的方案直到其竞选连任并获得决定性胜利后才受到重视，史称“里根主义”。到了 20 世纪 90 年代，在共和党掌管白宫12 年之后，许多知名的民主党人已经接受了里根主义的大部分主张。继任总统克林顿誓言要平衡预算，削减联邦雇员规模，减少管制，扩大州政府权限。副总统艾伯特·戈尔领导的特别小组承诺要清除联邦政府中“无用的官僚和愚蠢的规则”。为向“愚蠢的规则”宣战，政府取消了对金融业的诸多限制。克林顿采取了促进自由贸易的政策，并签署了削减福利、打击犯罪的相关法律。美联储主席艾伦·格林斯潘调侃说，克林顿“是这段时间以来最好的共和党总统”。到了 2000 年，华盛顿决策者所奉行的政策组合其实既不是共和党的，也不是民主党的，而是一种超越党派标签的治理模式，一些学者称之为“新自由主义”，许多国家又称之为“华盛顿共识”，因为其得到了两个国际组织———世界银行和国际货币基金组织———的认可，而这两个组织都是美国主导的，总部也都设在华盛顿。里根—克林顿方案的构想是建立一个责任更少、决策更严谨的联邦政府。政客们应尽可能地把权力交给中央银行、州政府、市场和公民。政府制定经济政策的自由裁量权也将受到平衡预算法案和贸易协定的制约。该方案非常强调限制政治权力，因此《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼称之为“金色束身衣”(golden straitjacket)。弗里德曼认为，如果政客们的行动自由度减少，国家就会变得富有;这件束身衣是“全球化时代标志性的政治—经济装束”。进入 21 世纪，里根—克林顿方案俨然成为一些人眼中的唯一国家治理模式。如政治学— 5 3 1 —本期聚焦:新冠肺炎疫情的社会影响
者弗朗西斯·福山就认为，帝国主义、法西斯主义、共产主义、社会主义，这些治理模式在 20世纪都被证明是失败的。乔治·W． 布什总统在 2002 年将这一方案描述为“使国家成功的唯一可持续模式”。抛弃旧的政治共识需要时间。一代政治家和数以千万计的选民从小耳濡目染，坚信里根—克林顿方案是唯一正确的治理模式。但是，时间和接踵而至的危机充分暴露了这一方案的缺陷。2020 年的新冠肺炎疫情是对里根—克林顿方案的最后一次致命打击。二、第一次危机:9·11 事件里根—克林顿方案受到的第一次重创来自于 2001 年的 9·11 恐怖袭击。布什政府的高级官员被基地组织的恐怖袭击着实吓到了。袭击虽已有预兆，但仍被忽视了———这成为了后来 20 年中危机爆发的常态。民众担心接下来会有更多的袭击，甚至发生核武器、生物武器及化学武器攻击。布什政府进退两难。里根—克林顿方案强调小政府和政府的有限自由裁量权。但是，现在绝大多数美国人希望联邦政府强势出击，保卫国土安全。直面国家面临的重大威胁，是国家政策制定者无法推卸的责任。在新挑战之下，主流的治理原则应该何去何从?2001 年 10 月，布什政府的第一反应是“脱掉”20 世纪 90 年代的束身衣。一位不具名的高级官员对记者鲍勃·伍德沃德说:“战斗开始了。”布什总统宣布美国处于战争状态，并承诺“不惜一切代价来确保我们的安全”。国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德表示，将部署“全部国家力量”来保卫美国人民。这些表态不再是“小政府”或“权力受限的政府”的惯用语。国家领导人此时明确表示，他们责无旁贷。9·11 事件后，里根—克林顿方案开始向现实妥协。联邦工作人员在三年内增加了 10万人。随着安全机构的扩张，人们不再讨论小政府的优点。联邦机构获得了全面监控和调查的权力。人们不再讨论自由市场的好处，而是探讨如何救助陷入困境的航空业，以及如何加强对私营的“关键基础设施”(如发电厂和炼油厂)的监管。经济刺激政策突破了预算纪律的束缚，从而导致了 10 年来最庞大的联邦预算赤字。在应对恐怖袭击时，联邦政府的权力是受限的。尽管政府某些时候可能会偏离里根—克林顿方案，他们往往辩称这只是权宜之计，最终仍会回归原有方案。在某些领域，布什政府拒绝“不惜一切代价”保卫国土。在决策中，政治领袖们会权衡利弊，灵活地选择是否坚守既定的原则，或做出变通。例如，尽管减税会增加预算赤字，但布什政府仍然出台了大规模减税政策。9·11 危机表明，里根—克林顿方案是不完整的，甚至是错误的。当国家利益受到威胁时，小政府和自由市场的说辞不再是神圣不可侵犯的。应对危机，是联邦政府决策者必须承担的责任。面对压力，对最高领导人的自由裁量权进行限制也成了一句空话。入侵伊拉克是布什政府的鲁莽之举，代价高昂，完全背离了 20 世纪 90 年代末盛行的关于限制政府权力的套话。总的来说，美国领导人回归了那种更为务实的治理风格。至于意识形态是否前后一致，不再是问题的焦点。三、打破金融规则上述这种趋势在美国接下来的全国危机中表现得更为明显。2008 年，当几家大金融机构出现资不抵债迹象时，市场陷入了恐慌。与2001 年一样，危机早有先兆，却再一次被忽视。里根—克林顿方案主张放松金融监管，导致许多金融机构大肆放贷和投机。当时专家们担心 1929 年的华尔街崩盘和 30 年代的大萧条或— 6 3 1 —国外理论 ·2021 年第 1 期
将再度上演。这一次，联邦政府试图力挽狂澜。在应对危机的过程中，联邦政府再次违背了有限政府、自由市场和财政纪律等新自由主义原则。联邦政府向金融部门提供了 7000 亿美元的紧急援助，直接控制了几家大型金融机构，担任了通用汽车的大股东和克莱斯勒的小股东，还批准了 7870 亿美元的经济刺激计划。2009年，联邦赤字上升到 GDP 的 10%，达到了二战以来的最高水平。美联储在危机期间也做出了重大转变。此前，专家们坚持认为，美联储应坚持其独立性，以抑制通胀为目标确定利率水平，避免购买政府债券。但是，美联储与财政部在 2008 年密切合作，大幅降息，不再考虑此举对通胀的影响;此外，它还通过“量化宽松”政策购买了大量政府债券。亨利·保尔森在金融危机初期担任美国财政部长。他在回忆录中写道:“政府的行为让人厌恶……(但是)为了避免‘经济灾难’，这却是绝对必要的。”布什总统也认为干预是必要的，拯救汽车企业的措施尤其让他左右为难。布什在回忆录中写道，“(我)坚信政府应远离汽车业”，但“我必须保护美国工人和美国家庭免受大范围崩溃的影响”。尽管国会中的共和党人强烈反对，布什还是实施了救援计划。与此同时，美联储主席本·伯南克承诺在危机期间要“采取一切必要措施”。他后来解释说，政策制定者必须跳出框框思考，特殊情况要特殊对待，必要时可以抛开正统观念。继任的巴拉克·奥巴马政府也以同样的思路应对金融危机。在赢得 2008 年 11 月的大选后不久，奥巴马对记者们说:“我们必须尽一切努力让经济再次运转起来……我们不应该担心明年、甚至后年的赤字……最重要的是要避免经济进一步衰退。”蒂莫西·盖特纳是奥巴马政府的第一任财长。在其 2014 年出版的书中，盖特纳将应对金融危机比作外科医生抢救病人:“必须在不确定性的迷雾中做出生死抉择。”盖特纳说，官员们必须果断行动，即使给民众留下“政府挥金如土、救助成瘾、失去控制、干预过度”的印象也在所不惜。四、压力增大一切很快就变得明朗起来:美国在金融危机之后不会恢复正常。公众对里根 － 克林顿方案的信心正在坍塌。对现状的不满同时激起了左翼和右翼的抗议。保守的茶党运动于2009 年在全国蔓延，而中左翼的占领运动则在两年后兴起。在过去几年中，经济上的不平等和动荡使民众的挫败感加剧。自由贸易加速了美国制造业的衰落，工人阶级收入减少、失业率增加。在过去的 20 多年中，中产阶级的收入停滞不前，而教育和医疗费用却呈螺旋式上升。相比之下，高收入阶层的日子却过得不错。当前美国社会的经济不平等程度达到了 20 世纪初以来从未有过的水平。与此同时，美国政治的裂痕重新出现。二战之前，美国不同地域或地区之间的巨大政治分歧一直被视为美国政界的恒久特征。它们在很多问题上看法相左，比如政府、尤其是联邦政府应该发挥什么作用，而华盛顿政府的任务是维持它们之间的和平。南部各州旗帜鲜明地抵制联邦政府对公民权利和社会政策的干预。二战已经过去了几十年。美国国内便利的交通和通讯设施似乎在弥合着地区间差异，政治学者们认为，联邦政府应该在国民日常生活中发挥更大的作用。但是，美国政界的内部分裂似乎在本世纪初再次出现。红州与蓝州的差异、华盛顿政治的两极分化成为人们公开的谈资。如何治理一个如此分裂的美国，政客们似乎不再驾轻就熟了。这导致他们在诸如— 7 3 1 —本期聚焦:新冠肺炎疫情的社会影响
奥巴马医改计划等重大政策上陷入了旷日持久的政治斗争。而这又导致了另一个严重后果:华盛顿的政客们已无法做任何事情。第三个严重后果必然与持续发酵的种族不平等问题相关。20 世纪 80—90 年代的打击犯罪政策使黑人男性入狱率翻了一番，相比之下，白人男性的入狱率增长缓慢。不同种族之间的工资差距也在扩大。向州政府赋权就意味着削弱联邦民权法律的执行力度，包括对投票权的保护力度。警察对黑人的暴行通过智能手机和社交媒体广为传播。21 世纪前 10 年过后，人们对里根—克林顿方案的信心迅速下降。政客们虽然在表面上仍效忠于原有的共识，但在危机来临时却会毫不留恋地将之抛弃。美国民众感觉到原有方案已在现实中失去作用，对它的信心也消磨殆尽。根据盖洛普民意调查，在 20 世纪 90 年代末至 21 世纪初，绝大多数民众对国家发展现状感到满意;而在 2007 年之后的 10 年中，这一比例骤降到了 1/4。但是，对...
