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摘要： [HT5”SS〗《高等教育法》赋予高校内部管理四种权力，但在现实中，不同程度地存在四种权力之间的冲突和失衡。其原因既有法规条文的模糊和矛盾，也有高校内部管理体制的缺失。因此，完善和规范法规，在高校内部建立“分权模式”管理体制，是解决高校内部权力失衡的有效措施。
关键词： 分权模式；政治权力；行政权力；学术权力；民主权力
中图分类号： G647文献标识码： A文章编号： 1009-055X（2013）06-0089-07
影响高校快速健康发展的因素很多，但高校自身因素是其关键。在高校自身因素中，内部管理权力的冲突和失衡无疑是最大障碍。在之前的相关研究中，学者们都注意到了高校内部管理权力的冲突和失衡问题及其给高校造成的负面影响，但对如何建立有效的运行模式这样的关键问题，研究较少，有效措施也不多。所以，对高校内部管理体制进行深化研究，建立有利于高校内部和谐发展的权力分派和运行模式，对我国高校快速健康发展具有重要的现实意义。
一、我国高校内部管理体制的演化与变革
我国高校内部管理体制从建国至今经历了多次变革。1950年政务院制定《高等学校暂行规程》，规定实行“校（院）长负责制”；1956年国务院发布《关于教育工作的指示》，明确“在一切高等学校中，应该实行党委领导下的校务委员会负责制”；1961年《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（高教60条）规定高校实行“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”；1966年开始的文革初期是“踢开党委闹革命”，1971年至1976年的文革后期是“党委‘一元化’领导”；1978年经修改后的《高教60条》规定高等学校实行“党委领导下的校长分工负责制”，系一级实行“系党总支委员会（或分党委）领导下的系主任分工负责制”；1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”从1985年起，部分高校开始进行实行校长负责制的试点工作。北京师范大学、北京工业大学、华东化工学院、辽宁大学、中国医科大学、锦州工学院、成都科技大学等一批高等学校，经过批准，率先进行实行校长负责制的试点。试点学校采取了一系列措施强化行政管理，建立了决策审议、行政指挥、监督保障、民主管理、参谋咨询等系统，特别是建立了民主化的决策程序：重大问题由校长提出任务，由参谋咨询机构或组织专题小组研究提出方案，由行政领导对比各种方案后作出初步决策，提交教职工代表（涉及学生的事务提交学生代表）讨论，根据讨论意见修改定稿，再提供校务委员会集体讨论决定，由校长颁布实施。到1989年初，全国大约有200所高校进行了实施校长负责制的试点工作；[1]310 1990年《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》中明确：“高等学校实行党委领导下的校长负责制”；1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定：高等学校实施“党委领导下的校长负责制”。至此，我国高等院校内部管理体制以法律形式予以确定。
二、法律规定的高校内部管理体制
《高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”同时规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（一） 拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（二） 组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（三） 拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；（四） 聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（五） 拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；（六） 章程规定的其他职权。高等学校和校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。”除此之外，《高等教育法》还规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”从《高等教育法》以上规定中可以看出，在我国高校内部，其权力可以分为四种，一是以党委书记为代表的政治权力，二是以校长为代表的行政权力，三是以学术委员会为形式的学术权力，四是以教职工代表大会为形式的民主权力。
三、高校内部两大权力的矛盾和冲突
如上所述，《高等教育法》规定学校党委“统一领导”学校工作，校长对学校工作“全面负责”。从理论上来说，“统一领导”和“全面负责”是什么意思？那个在上、那个在下？还是平行？这首先是一个很难说清的问题。从实践中看，“统一领导”和“全面负责”往往发生冲突，也就是党委书记和校长谁说了算在很多高校有冲突，并由此产生高校领导和部门之间的不和谐因素。
按普通理解，“统一领导”我们可以作如下解读，“统一”，即“一致”和“整体”，事实上还是“全面”；“领导”，即“率领”，从行动上说就是“领头羊”，从管理上说就是“一把手”；“统一领导”重在“领导”，其“责”并没有实质性地承担。从管理的角度说，“统一领导”就是决策和安排，相应地，党委书记是实质上的“一把手”。“全面负责”我们可以作如下解读，“全面”是“所有”，即所有事项；“负责”就是“担负责任”。“负责”也有“领导”的含义，但之前有“统一领导”，所以此处更多的是“责任”。“全面负责”主要是承担学校所有事项的责任。所以，高校校长的“全面负责”，事实上主要指执行决策以及承担执行的后果责任。但是，《高等教育法》又明确规定校长具有“拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人”等职责，而党委最终“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选”。从理论上说，内部组织机构及其负责人由校长“拟定”，由党委“决定”，这在实践和逻辑上都说得通，但是，校长“任免内部组织机构的负责人”和党委“讨论决定”“内部组织机构负责人的人选”不论在理论上还是实践上都有矛盾。“任免”本身就是一种权力，而且具有独立性。如果说党委“讨论决定”，校长还有“任免”权吗？再者，如果是党委讨论决定，其人选应由党委或党委书记“任免”，校长不代表党委，有权“任免”吗？还有，决策者不承担责任，承担责任者没有决策权，“权”“责”不对等，显然不符合科学规律。另外，《高等教育法》明确规定：“高等学校的校长为高等学校的法人代表”，从法律角度讲，法人是“一把手”，这样，高等学校自然就产生两个“一把手”。还有，党委“支持校长独立负责地行使职权”，然而，在事事要通过党委讨论决定的情况下，校长的“独立”权怎么行驶？由于法规条文的含糊，导致实践中高校两大权力的博弈。虽然不是全部高校都存在两个“一把手”之间的冲突，但我们不得不承认，还是有相当一部分高校的两个“一把手”因权力等因素的博弈而产生不和谐因素，甚至直接矛盾。这样，不可避免地产生帮派，导致内耗，严重影响高校健康发展。
四、高校内部管理实践的权力失衡
在高校内部管理中，四种权力有机结合、和谐运作，这是高校管理的基本要求和最佳境界。但是，在实践中，由于政治权力和行政权力的强势及其竞争、冲突，导致学术权力和民主权力的弱化甚至丧失。《高等教育法》规定的四种权力，在高校内部管理实践中，实质上变成了两种权力。首先，学术权力行政化。“大学的行政化不是一个片面的教育或者学校的孤立现象，有其复杂和深刻的政治、经济原因与社会基础。导致大学行政化的理论基础是学术权力的泛化，即把学术权力与学校权力相混淆，简单地认为学术权力就是学校权力、学术权力就是学术管理，甚至认为校长就是学术权力的代表。”[2]26-29“目前大学学术权力行政化最主要的表现，就是有些领导，包括政府部门的有关领导、高校的领导，不懂学术规律，忽视学者在学术事务上的管理权和发言权，单纯地以行政眼光、行政思维，按照行政层级、行政身份，用处理行政事务的方法和手段来对待学术事务和学校事务，简单、片面，甚至粗暴。”[3]1-4来自大学内部的膨胀式行政权力，“在学术事务管理中无视学术发展的独特规律，使以教授为代表的教学科研人员在大学管理尤其是学术事务的管理中处于基本无权的状态。”[4]16-21在现实中，我国高校“行政管理与学术管理不分，甚至以行政管理取代学术管理。长期以来，大学学术委员会空缺，后来虽被陆续地建立起来也常常是形同虚设或者有名无实，履行职责好的并不多。这使许多学术问题常常按非学术问题处理，也使教师地位不高，在一些高校当教授不如当处长。”[5]58-63在办学实践上，“由于不同程度存在行政权力对学术活动的干涉，普通学者为了争取自己或自己所在学科的学术利益不受侵犯，就争着当官，试图通过取得行政权力来为自己的学术发展提供保障。学者一旦做了官，掌握了行政权力之后又会效仿前人，利用手中的行政权力去为自己或小团体争取更多的学术资源，这样又激励了其他的学者争着做官。久而久之，就形成了一种思维定势，行政权力的滥用成为一种常态，由此形成恶性循环。学者一方面对大学里的官本位现象深恶痛绝，另一方面为了消除官本位的影响又不得不去追求做官，事实上又进一步强化了官本位意识，学术本位地位遭到破坏，教授治学成为一句空话。”[6] 64-682008年发生在我国高校的一件典型事例就很能说明问题，据《中国青年报》报道，在深圳某大学，一个处长职位就有40个教授去争。可见在我国高校，“官”具有多大的吸引力。行政权力是一种管理权力，学术权力是一种技术权力。行政权力要懂管理的人来实施，学术权力要懂学术的人来实施。当然高校校长等行政人员一般懂学术，而且是学术精英，但很多高校校长在实施学术权力时，惯性般的用行政手段处理学术事务，强化了行政权力，弱化了学术权力。其次，民主权力形式化。民主权力是高校教职工当家作主的基本途径，是调动教职工关心学校、参与学校管理的主要形式。如果一个学校的教职工不关注、不关心自己的学校，这个学校还有希望吗？可惜的是，以教职工代表大会为主要形式的民主权力在现实中被“形式化”，要么很少有教职工代表大会，要么只是一种“形式”、一个过程，根本没有什么作用。因为其解决不了问题，教职工渐渐失去了希望，看得淡了，学校领导们也觉得麻烦，这种会自然就少了。其结果，就是以政治权利或行政权力代替学术权力和民主权力，学校学术氛围和民主意识弱化，导致其学术权力和民主权力的缺失。
五、有关高校内部权力及其关系的论述
关于高校内部权力及其关系的理论研究一直是高校发展研究的一个重要话题。有学者在“大学行政权力与学术权力的分离”研究中指出：建立一个三级组织二级管理的模式，在学院层面将学术权力和行政权力隔离，把学院看做一个单纯的行政服务机构，学院只有行政权力而没有学术权力。把系做成学术实体，赋予足够的学术权，把行政事务留给学院。[6]64-68有研究构建了一个中国大学三元权力治理结构的框架模式：大学党委在充分听取行政系统与学术系统建议意见的基础上，决定学校发展的重大事务；大学校长在充分听取学术系统教授们意见的基础上，根据学校发展的内外部环境条件，制订治校方略和规划方案交由党委审定，并按党委审议通过的方针政策和发展战略，负责战略规划的组织实施；教授通过各种学术性的准正式组织，将学术权力的诉求传递给党委和行政系统。[7]128-133有研究在论述“处理好党委领导与校长负责之间的关系”时指出：“党委领导”和“校长负责”是辨证的统一体，既有区别，又有联系。第一，“党委领导”和“校长负责”两者的根本任务和目标是一致的。第二，党委领导下的校长负责制贯彻了分权原则，在重大问题上党委被授予决策权，校长被授予执行权，形成党委领导、校长执行、民主管理的治校格局。第三，党委领导下的校长负责制必须体现党委对行政执行重大决议的督导权。[8]有学者在提出“高等学校内部运行机制调适的几个问题”时指出，高校内部运行机制的调适需做好以下几个方面的问题：改变过分依靠行政权力进行决策管理的现象；充分发挥学术权力在决策中的作用；健全决策、审议咨询、指挥执行、监督保证的运行机制。[9]24-27
从理论层面，学者们都不同程度地对我国高校内部管理机构的设置及其权力分布进行了详尽规划，“三级组织二级管理模式”实质上是在高校内部中层将行政权力和学术权力分离，学院拥有行政权，系拥有学术权。这种模式表面上是行政权力和学术权力分离，而在高校内部，院在系之上，系受院领导，这就不可避免地造成上位的行政权对下位的学术权的干预，实质上并没有分离，反而造成其实质上的“上下级关系”。“三元全力治理结构模式”提出了行政事务提交党委审定的设想，但对学术权力的有效实施并没有提出实质性的措施。其他观点还是泛泛而谈地论述了高校内部权力应然问题。目前，在理论上还没有构建一种鲜明而具可操作性的高校内部权力分布和运行模式。因此，此问题的理论研究，还需进一步探讨。
六、高校内部和谐管理体制的构建
如前所述，高校内部四种权力和谐运作这是高校内部管理的最佳境界，但事实上，这种理论化的理想至少在目前的现实中很难达到。因此，构建符合目前实际和具有可操作性的内部管理体制，就成为我们需要探讨的一个重要课题。
（一）完善法规，更改职权
在党委的政治权力和校长的行政权力界定中，《高等教育法》规定政治权利是“决策权”，行政权力是“执行权”，在具体职责规定中，又造成党委和行政职责权力的重复。所以，要改善和造就和谐的内部管理体制，从法律层面厘清两个“一把手”之间的职责关系，是重要基础。
在“改变两个‘一把手’状态”理论研究中，有学者指出：“党委领导集中表现为‘统一领导学校工作’的决策权力，而‘校长独立负责地行使职权’则是具体的执行权力。这种政治领导与行政管理的割裂关系或两张皮现象是导致两个‘一把手’的症结所在。”[2]26-29在具体措施研究中，有学者指出：由于书记强调“党委领导”，而校长则强调“校长负责制”，且双方都是正职，确实很难摆正二者的位置，很难处理好二者的关系。因此提出：一是应将党政两个一把手的“正正关系”变为“正副关系”，使书记、校长一肩挑，再配备一个常务副书记兼常务副校长，级别可以与校长同级，但解决了“谁是一把手”的问题；二是将党政两个班子的“左右结构”变为“内外结构”，使党政班子实现内外的有机统一；三是将目前的校、院（系）的“一校两制”变为“一校一制”，即校、院（系）都统一实行党组织领导下的行政首长负责制，畅通校、院（系）两级或者三级的体制渠道；四是将党政“两个班子”变为“一套人马”，同时强化对“一肩挑”的一把手的有效监督机制。[10]以上措施虽有一定的可行性，但很难从根本上解决高校内部管理的根源性问题。“书记校长一肩挑”和“两个班子一套人马”的实施，必然造成要么是党委代替行政，要么是行政代替党委，实质上是取消了党委或行政组织，把两个权力变成一个权力，其结果是强化了政治权力或行政权力。虽然政治权力和行政权力的矛盾和冲突或许可以缓解，但由于强势更强，高校内部学术权力和民主权力将更弱。这种设想的结果又会回到文革后期的“一元化”领导体制，不利于高效发展。我们认为，要简洁有效地从根本上治理高校内部管理问题，还要从改变党政职能、从完善《高等教育法》入手。
现行《高等教育法》在党委和校长权力职责上有模糊或矛盾的地方，这是造成高校内部两个“一把手”及其不和谐因素的症结。那么，高校党委究竟应该具有什么权力职责，校长又该具有什么权力职责，这是我们要回答的关键问题。
高校党委作为党对学校领导的一级组织，对高等教育贯彻党和国家的教育方针以及办学方向无疑具有重要的保障作用，不可缺少。但这并不排斥校长作为学校法人代表独立行使职权的可行性，也就是说，并不是所有的校长在没有党委领导的情况下就一定不贯彻党和国家的教育方针，就有意偏离学校办学方向。因为大多数校长本身就是党员，其身份就决定了他必须坚持党的领导，必须贯彻党和国家的教育方针，必须坚持社会主义办学方向。即使非党员校长，他起码是党领导、党培养、党任命的国家干部，也有义务和责任坚持党的领导以及学校的办学方向。在现行《高等教育法》中，把校长行政般地置于党委书记的领导之下，而权限又比较模糊，多多少少含有将两个平级的负责人放在一个矛盾体中的隐性因素，在现实中，特别是具体到人身上，不利于两个组织、两个权力的和谐运作。因此，在《高等教育法》中，有必要进一步明确各自的“权力”。把党委的“统一领导”具体为“审议和监督”，把党委“统一领导权”确定为“审议监督权”，党委通过“审议”和“监督”实施党对高校的“统一领导”。将“决策权”、“执行权”及其“责任”交给校长，让校长“独立负责地行驶职权”，党委对校长负责的学校重大事项进行“审议”、“监督”。这种体制能够明确界定和划分党委的政治权力和校长的行政权力，能够避免两个“一把手”之间的冲突和矛盾，也能在各自职责范围内调动两个“一把手”的工作积极性。
把党委的“统一领导”具体为“审议和监督”，使党委具有“审议和监督权”，对党委来说并没有削弱党对学校的领导，因为“决策”需要“审议”，“执行”需要“监督”，党委的“统一领导权”通过“审议和监督”贯穿于学校行政的“决策”和“执行”过程，事实上还是保证了党对学校的领导。但对校长来说，“责”、“权”统一，意义重大。这样，即使高校还有两个“一把手”，由于职责分离，权力分割，他们的关系变成了“决策”和“审议”、“执行”和“监督”的关系，显然可以减少冲突，避免矛盾，有利于高校内部形成合力，促进高校健康发展。
（二）建立高校内部分权模式
高校内部和谐管理体制的构建，除厘清政治权力和行政权力的关系外，规范和重视学术权力与民主权力也是值得重视的问题。
政治权力和行政权力的博弈，是由于宏观因素所然，即《高等教育法》的含糊与矛盾所致。而学术权力与民主权力在《高等教育法》中有明确规定，《高等教育法》将高校学术委员会的任务和职责以及教职工代表大会的权利阐述得十分明确，学术委员会“审议”学校学术事项，教职工通过教职工代表大会的组织形式“参与民主管理和监督”。之所以造成高校内部学术权力和民主权力的缺失，不在宏观，也不在外部，而在学校内部，也就是说，高校学术权力和民主权力的缺失，是高校自身所为。所以，在高校内部建立科学的管理体制，是高校内部四种权力和谐运作的基础。其管理体制，以分权模式最为有效。
所谓分权模式管理体制，是指在高校内部建立四种权力机构，各行其事，各负其责，使四种权力机构在各自职责范围内独立自主的处理事务，行使职责。具体说，就是建立在党委（政治权）“审议和监督权”之下的行政权、学术权、民主权三种权力相互协作、独立运行的机制。其结构见下图。
在现实中，很多高校内部的四种权力最终只剩下一种权力，即政治权力；或者两种不时斗争的权力，即政治权力和行政权力；或者表面上的四种权力而实质上的一种权力，即政治权力垄断下的多种权力。之所以出现这种现状，一个很重要的因素，就是高校内部权力的集中和垄断。因此，按照《高等教育法》赋予高校各机构的权力，在高校内部建立分权模式管理机制，在党委“审议和监督权”之下，各权力机构独立地履行职责、行使权力，是目前我国高校内部管理有效的运行模式。
第一，政治权力作为我国高等教育“统一领导”和路线保障的权力，要以“审议和监督”为主，对学校整体发展和重大问题起到统领作用。这种统领作用不是参与甚至代替行政权力去“决策”，而是通过“审议”和“监督”“支持校长独立负责地行使职权”，即把“决策权”、“执行权”及其责任交给校长，让校长独立地行使行政权力，并对校长的行政权力起到保障作用。在高校“分权模式”体制中，党委的政治权力是最高权力，它直接“审议”行政决策，对不合法、不合理、不利于学校发展的“决策”具有否决权，并“监督”决策的执行；高校学术权力虽然直接为校长负责，但其决策和执行同样要在党委政治权力的“审议”和“监督”下运行；以教职工代表委员会为形式的民主权力一要对学校重大事项实施表决，二要体现教职工参与学校管理和监督的权力，这些权利的体现，都要反馈到党委，党委以“审议”和“监督”的形式作用于行政机构或学术机构。
第二，行政权力作为“校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”的权力，需要校长和以校长为代表的校务委员会独立行使，对于事关学校发展的重大问题，其决策要提交党委“审议”，行政权力的行驶接受党委“监督”，校长要为党委负责。
第三，学术权力作为审议学术事项的权力，要明确而坚决地和行政权力分离。为了提高高校学术委员会地位，有效发挥学术委员会职责，使学术权力能够独立生存，高校学术委员会要按常设机构设置，其主任按副校级对待。高校学术权力在高校发展中具有举足轻重的重要作用，而高校学术权力长期以来不被重视或没有“实权”的一个重要因素，就是学术机构在高校内部属非常设机构，学术委员会主任要么是学校领导兼任，如前所述，其领导几乎都是行政般地处理学术事务，要么改革后的学术委员会主任没有任何级别，在我国级别制还十分盛行的环境中，没有级别的主任没有话语权，主任没有话语权，其机构也很难具有话语权。所以，高校学术委员会按常设机构设置，主任按副校级对待，用制度的形式把学术权力这个“虚权力”变成“实权力”，具有重要的现实意义。在日常工作中，学术委员会对校长负责，其学术工作接受党委的“审议和监督”，特别重大的学术事项还要由教职工代表大会表决通过。
第四，民主权力作为教职工参与民主管理和监督的权力，在高校一般以教职工代表大会的形式体现，具有独立性，工会主席是民主权力的代表。教职工代表大会制度及其工会主席职位的设立在高校已经形成，目前存在的问题主要表现在两个方面，一是教职工代表大会形式化。在现实中教职工代表大会代表主要还由学校大大小小的各级领导组成，会议议程及结果都按学校党委、行政或学校主要领导的意图进行，将民主会异化为行政会，不能实质性地发挥应有的作用。二是民主权力的代表工会主席行政化。在现实中，工会主席事实上已成和副校长同级的行政领导，由于工会主席行政化，多时候代表的是行政而不是教职工。工会主席行政化，不可避免地造成如前所述的教职工代表大会形式化、行政化。鉴于此，高校工会主席和学术委员会主任都要与行政分离，使其成为独立机构的独立负责人，成为学校党委“审议和监督”形式下的“非行政”负责人。
高校内部三种权力在党委政治权力的“审议和监督”下独立生存，协作运行，建立党委“审议和监督”之下合作式的分权运行机制，能有效遏制目前高校内部管理现实中的权力失衡问题。分权模式管理体制的建立关键在学校领导层，因此，学校主要领导的观念、认识、态度，成为学校内部管理权力分派和运行模式能否实施的关键因素。这又是一个比较重要的课题，需要我们理论工作者和实践者去作进一步探讨。
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（责任编辑： 邓泽辉）
