[摘要]办学体制改革是职业教育改革的重要组成部分。文章回顾了改革开放以来我国职业教育办学体制改革演进的历程，分析了改革中存在的政府职责不到位、行业指导作用不足等主要问题，提出依法推进职业教育办学体制改革、通过机制建设加强职业教育办学体制改革等建议。
[关键词]职业教育 办学体制 改革
[作者简介]高明（1982- ），男，满族，辽宁沈阳人，辽宁教育研究院职业教育研究所，助理研究员，博士，研究方向为职业教育管理。（辽宁 沈阳 110034）
[基金项目]本文系全国教育科学“十二五”规划2012年度教育部规划课题“以专业衔接为基础的技能型人才系统培养研究”的阶段性研究成果。（课题编号：FJB120567）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）15-0005-03
我国的职业教育办学体制改革，发端于教育体制改革，源起于经济体制改革，时间节点为改革开放。改革开放以来，随着市场经济的发展，人民生活水平不断提高，人民群众对教育的需求逐渐增加也日趋多样，发展政府为主导、社会多元参与的办学体制成为时代的呼声。办学体制是教育行政部门依照国家教育基本法律和法规，管理各级各类学校办学主体的制度体系，包括办学主体的资质、办学环境的要求、办学主体的权利义务以及必须遵守的规章制度等内容。职业教育办学体制改革，是在职业教育领域内，教育行政部门依据法律法规和办学实际需要，对办学主体（谁出资，谁办学）、办学制度环境、在办学过程中享有的权利、应履行的义务和遵守规章制度等方面进行改良和革新。
一、我国职业教育办学体制改革的演进
1.酝酿阶段（1978—1984年）。1978年，邓小平同志提出“教育优先发展战略”，他在《全国科学大会开幕式上的讲话》和《全国教育工作会议的讲话》中要求大力兴办教育事业，扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例。同年12月，党的十一届三中全会召开，标志着我国步入改革开放和社会主义现代化建设的新时期。党中央要求各级党委重视发展职业教育，为社会经济建设适应培养技术人员。该阶段政府关于职业教育办学体制改革的政策文件主要包括《关于中等教育结构改革的报告》《关于加强职工教育工作的决定》《中国短期职业大学和电视大学发展项目报告》和《关于利用世界银行贷款促进广播电视大学、短期职业大学发展的请示》等。目的是加快恢复发展职业教育，鼓励教育部门、业务部门、集体和个人举办中等职业学校;在全国确定100多所重点中专;鼓励大中城市和大企业举办高等专科学校和技术大学;鼓励社会各界举办职工教育，厂校联合办学。
2.起步阶段（1985—1990年）。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》要求在全国范围内大力发展职业教育，并鼓励各类企业、事业单位、各级业务部门、集体、个人和其他社会力量举办职业教育，各办学主体可以自办、联办或合办各种职业技术学校，标志着职业教育办学体制改革正式拉开帷幕。同年，为解决覆盖全国各行业的专业技术人员严重短缺问题，国家教委在原国家地震学校、上海机电技术学校和西安航空工业学校进行五年制高职教育办学试点。1986年7月，在北京召开了新中国成立后的第一次全国职业教育工作会议，《关于全国职业教育工作会议情况的报告》要求调动各方面举办职业技术教育的积极性，首次提出发展企业间、学校和企业间联合办学。1987年2月，《关于改革和发展成人教育的决定的通知》指出职工大学、职工业余大学和管理干部学院应利用同行业企业的紧密关系，根据需要，举办高等职业技术教育。1989年开始，先后在浙江大学等八所大学建立二级学院的职业技术教育学院。
3.探索阶段（1991—1995年）。1991年1月，在北京召开了第二次全国职业教育工作会议。同年10月，《关于大力发展职业技术教育的决定》明确我国职业教育的发展方针即“采取大家来办”，在各级政府的统筹下，鼓励行业、企业、事业单位、民主党派、社会团体和个人办学，以及各方联合办学。1992年10月，党的十四大召开，提出“建立社会主义市场经济体制”，要求积极发展职业教育，改变国家包办教育的做法，多渠道、多形式利用社会和民间力量集资办学。1993年，《中国教育改革和发展纲要》要求各级政府重视调动业务部门、企业、事业单位和社会力量举办职业教育的积极性，形成多形式和多层次的办学局面。此外，原国家教委还先后发布了《关于改革和发展成人中等专业教育的意见》和《关于普通中等专业教育改革和发展的意见》，鼓励和支持社会力量办学。
4.法制化阶段（1996—2001年）。1996年，《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）的颁布和实施标志着我国职业教育进入法治轨道，并明确了职业教育的办学主体，包括各级政府部门、企业、事业单位、社会组织以及个人等。同年6月，在北京召开第三次全国职业教育工作会议，部署政策落实工作。1997年，《社会力量办学条例》将职业教育作为社会力量办学的重点之一。1998年，《中华人民共和国高等教育法》的颁布和实施，为社会力量举办高等职业学校，提供了政策指引与法律保障。1999年，《试按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》中提出探索发展高等职业技术教育的多形式、多途径和多机制，《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出对举办高职学院进行改革，包括本科院校设立高职学院，中专学校升格为高职院校，改组和改制职业大学、专科学校和成人高校办专科层次的高等职业教育。
5.完善阶段（2002—2009年）。2002年，第四次全国职业教育工作会议在北京召开，首次由国务院组织，统筹推进办学体制等职业教育领域的改革措施。同年8月，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求深化职业教育办学体制改革，形成政府、行业企业和社会力量多元参与的职业教育办学格局。2003年3月，《2003—2007年教育振兴行动计划》实施“职业教育与培训创新工程”，提出要转变职业教育办学模式。2004年6月，第五次全国职业教育工作会议召开，会后出台了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，提出要推动多元办学格局的形成。2005年2月，《关于加快发展中等职业教育的意见》鼓励中职探索集团化和多元化的办学模式。同年11月，国务院召开第六次全国职业教育工作会议，推进职业教育改革发展。2009年，《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》提出探索集团化办学，建立和完善政府、学校和社会共同举办职业教育的办学体制。
6.全面深化阶段（2010年至今）。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制，鼓励行业企业举办职业教育。2012年，《国家教育事业发展第十二个五年规划》要求通过制度创新鼓励教育家办学，在办学机制方面，继续坚持政府主导作用，依靠行业指导，鼓励企业积极参与。同年11月，党的十八大召开，提出“深化教育领域综合改革”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化产教融合、校企合作，深入推进管办评分离。2014年，《关于加快发展现代职业教育的决定》对职业教育办学体制和模式做出明确表述和具体安排。同年6月，国务院召开第七次全国职业教育工作会议，习近平总书记做出重要批示，提出到2020年要建成具有中国特色的现代职业教育体系。根据此次会议的精神，教育等六部门联合制定了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，提出实现政府、企业和社会力量多元参与，共同发挥主体作用，公办和民办共同发展，继续加强职业教育集团的发展。
三、我国职业教育办学体制改革的主要问题
1.政府职责不到位。一是政策笼统不配套。国家要求地方政府发展职业教育，各级政府虽然出台了多项政策促进行业企业举办和参与职业教育办学，但多为指导性意见，缺少可操作性，政策落实不到位。尤其在资金支持方面，目前执行的减税政策程序复杂，对企业的吸引力不大。此外，我国尚未形成政策评价机制，不仅缺少政策评价理论和实践的主体，也缺乏科学的政策评价标准和技术方法。二是法律法规不完善。我国现行的职业教育法律法规对各级政府及教育行政部门的职责在表述上多为“统筹协调”“统筹规划”“宏观管理”“督导评估”等，不够具体和明确，同时也缺乏对法律执行的保障。关于行业企业职责的表述同样模糊不清，未明确规范行业企业参与职业教育的权利和义务，缺乏鼓励企事业单位举办职业教育的具体措施。
2.行业指导作用不足。一是权利责任不明确。从相关法律和政策文件的内容来看，主要是原则性规定，未明确行业的权利与责任，也未构建行业参与职业教育的体制和机制，导致行业参与职业教育的政策无法落实。从行业组织的发展来看，随着改革开放和体制改革，行业不再具有行政职能，行业所属的大中专院校多划归地方政府，再加上行业自身存在组织不健全、定位不准确、缺少统筹规划和行业规范等问题，对职业院校与所属企业间的协调作用有限。二是引导作用不充分。行业很少独立设置管理职业教育的部门，大多在教育培训或人力资源开发部门中由专人负责，对引导企业举办职业教育的力度不够，在校企合作中的作用不明显。同时，行业组织在引导企业举办职业院校时，根据行业现实和潜在的需求，调整培养目标和方案、专业设置和课程体系等方面的作用也不充分。
3.企业积极性不高。一是企业举办职业教育的动力不足。目前我国企业举办的职业院校面临着“身份”和“资金”的双重问题。从身份上来说，企业办学属于社会力量办学，法律地位得不到认可，学校性质难以界定，既不能享受国家财政资金，也不能适用民办教育的收费政策。从资金上来说，一方面，企业用于职业教育的投入并不能带来直接的经济回报，而培养的学生并未全部留在企业，降低了企业出资的积极性;另一方面，企业办的职业院校不具备独立法人地位，而是属于企业的二级单位，不但不能通过融资等方式争取投入，还要上缴诸多税种，加重了企业的负担。二是企业参与职业教育的程度较低。从企业的角度来看，虽然国家政策鼓励企业参与职业教育，但未明确要求企业参与举办职业教育的义务和具体的奖惩措施。企业参与举办职业教育对自身生产经营的作用不明显，因而不用必须举办职业学校。虽然企业向职业院校的学生提供实习岗位，但对学生的指导不足，学生的实践能力提升有限。从学校的角度来看，职业院校的同质化，不利于企业参与。职业院校为了解决办学经费、追求招生规模和设置热门专业，造成职业院校间的专业雷同，脱离企业需求，与企业的专项生产经营和有限的资源不匹配。而目前的校企合作，仍以职业学校为主导，企业主要负责实习实训，很难全程参与职业院校技能型人才的培养。
四、推进我国职业教育办学体制改革的建议
1.依法推进职业教育办学体制改革。要构建职业教育法律体系，加快职业教育法制化，依法推进职业教育多元化办学。首先，在法律法规中，明确划分各级政府及职能部门对举办职业教育的权利和责任，并出台相关细则和实施措施。加快制定《职业教育校企合作促进条例》，使校企合作有法可依。此外，通过法律法规，明确就业准入和职业证书的认可程度，完善劳动准入制度，为技能型人才营造公平的竞争环境。其次，明确行业举办职业教育的地位和职责。在修订《职业教育法》时，明确行业在举办和参与职业教育中的地位、权利义务和途径手段。行业的作用主要体现在人力资源预测、核定人才标准、编制职业培训计划、指导职业培训的专业建设和人才培养、引导行业企业独立举办或参与职业教育办学等方面。同时，应制定《行业组织法》，规范行业组织建设和发展。最后，促进企业办学经费多元化。将《职业教育法》中关于“职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费”，改为由受教育者、企业、行业、地方政府等共同分担职业教育经费投入。同时，深化税费改革，企业向职业学校的捐赠或企业举办职业学校所缴纳的费用可以抵扣应缴纳的所得税，给企业办学实实在在的优惠，以减轻企业的负担。
2.通过机制建设加强职业教育办学体制改革。一是健全政府对职业教育的投入机制。首先，根据我国的财政体制和各地方政府的财政收入情况，对职业教育的责任和投入比例进行明确划分、层层落实，并充分考虑经济欠发达地区的具体情况，加大中央和省级财政对职业教育投入的统筹力度。其次，制定职业教育投入标准，改革拨付方式，通过向职业学校拨付生均经费代替专项资金。再次，确定职业教育投入增长比例，职业教育生均经费和生均公用经费的增长应不低于地方经济增长。最后，建立职业教育经费投入监督机制。明确各级政府的监督关系，确定政策落实的审查机构，以及政策落实不到位的问责机制。二是完善职业教育管理体制。首先，中央政府应梳理现行的与举办职业教育有关的政策，理顺不同职能部门出台的政策之间存在矛盾的问题。其次，发挥政府宏观管理职能，重点是完善职业教育相关的制度和机制，开发和制定相关的标准体系。再次，建立各级各类主体责任机制，加强对办学责任落实程度和地方政府执行力的监督，进一步明确和落实省级政府在职业教育办学中的统筹权以及职业院校的办学自主权。最后，通过引入市场机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励职业教育办学机构间的竞争和优胜劣汰，以整合与优化职业教育资源。三是构建政府委托机制。通过在政府部门和行业组织之间建立委托机制，明确划分政府和行业的职能和责任，完善双方的运行机制。行业组织依据相关制度规定行使职责，并接受政府监督;行业主管部门依据法律法规及相关政策对行业组织实施监督，并予以必要的指导和帮助。行业组织应该包括政府部门的相关机构、中介组织、行业协会等。
3.助力企业举办和参与职业教育。一是平等对待企业举办的职业院校。企业举办的职业院校，在扶持性金融政策、生均拨款、收费标准、学生助学机制等方面应与公办职业院校享受同等政策;政府相关部门要帮助企业办职业院校的教师突破身份限制，取得教师资格，享受公办教师待遇;允许企业办职业院校以代理的方式进行贷款和接受社会捐赠等;允许企业职业院校按照《高校会计制度》独立核算。同时，允许企业在达到公办职业院校设置和建设标准的基础上，获得合理投资回报，接受政府、行业和评估组织的监督和评价。二是为企业举办职业教育提供资金。应保证企业办职业院校的生均经费，省级政府应设立专项资金作为企业办职业院校的生均经费，对于地方财政确实很困难的可由中央财政提供补助;也可采用“政府购买”的方式支持高质量的职业教育;还可将企业缴纳的教育费附加返还企业职业院校，教育费附加不足部分由地方财政投入。除此以外，还可以设立专项资金，重点支持企业职业学校的师资队伍、专业、课程和实训基地建设等。三是支撑企业职业院校可持续发展。对于企业无力投入，或在改制或上市过程中被企业剥离的职业院校，政府应为其可持续发展提供必要的帮助。有条件的地方政府，可将本地区企业办院校转为政企合办，日常经费由财政拨付，企业已经投入的固定资产入股，或折价为对学校职工转制后应承担的社会保障补偿。也可以由行业协会牵头，将企业剥离的职业学校组建股份制职教集团，原归属企业可以持有职教集团的股份，获得相应的收益，政府也可以入股职教集团，所获收益以补贴的形式返还给职教集团。此外，也可以由国有资产管理局，整合国企所办职业学校，组建跨行业的职教集团。
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