摘要 概述了《普通高等学校图书馆规程》修订的环境因素、修订的必要性、修订的原则、进程和内容，解读了其条款的变化、增减，以及增减变化的背景和原委，简析了《普通高等学校图书馆规程》的法律效力并提出建议。
关键词《普通高等学校图书馆规程》修订解读
分类号G25
DOI 10.16603/i.issnl002-1027.2016.02.002
作为教育部第四届高等学校图书情报工作指导委员会规程修订小组成员，笔者有幸参加了《普通高等学校图书馆规程》（以下简称《规程》）的修订工作，全程参加了修订小组的系列会议和讨论，深感作为法规性文件出台的不易，深知其后凝结了图书馆人的智慧及思考，在新《规程》正式颁布之际，对修订小组的会议讨论情况和邮件往来略作回顾，参考工作小组的中期进展汇报文字，形成此文，便于高等学校图书馆同仁更好地领会和落实新《规程》。
1.《规程》修订概述
1.1修订的环境因素
2002年2月教育部颁布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》，共8章41条，距今已十三年有余。应该说2002年版《规程》适应了当时我国高等教育快速发展的形势，为高等学校图书馆的建设、管理和服务提供了指导和规范，促进了高等学校图书馆和高等教育文献保障体系的建设，大大提高了我国高等学校图书馆的管理和服务水平。
十三年来，随着社会的进步、改革的推进，以及信息化、网络化技术环境的发展，图书馆的信息服务环境发生了巨大变化，高等学校图书馆所面临的形势和任务已经大大超出了2002年版《规程》所界定的范围，对《规程》作进一步修订势在必行。
尤其是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）颁布以来，各地高等学校图书馆不断有专家提出修订《规程》的建议，以适应高等教育环境和社会发展形势的变化。到了2013年8月，在第四届教育部高等学校图书情报工作指导委员会成立大会上，修订《规程》成为委员们的普遍呼吁和共识。
1.2修订的过程
2013年10月，作为教育部第四届高等学校图书情报工作指导委员会的10个专业工作组之一，《普通高等学校图书馆规程》修订工作组正式成立。工作组由各层面的高等学校图书馆馆长组成，共有9人：北京大学图书馆馆长朱强、副馆长陈凌，武汉大学图书馆馆长燕今伟，厦门大学图书馆馆长萧德宏，湖南大学图书馆馆长郑章飞，西南交通大学图书馆馆长高凡，西北大学图书馆馆长雷震，天津财经大学图书馆馆长唐承秀、北京工业职业技术学院图书馆馆长张兆忠。
2013年12月，工作组开始通过各省图工委征求各地高等学校图书馆对《规程》的意见。此后，2014年3月，在广东省深圳市的南方科技大学召开第一次修订会议，中山大学图书馆程焕文馆长也受邀参加了会议。会上，工作组根据各省图工委上报的意见，对《规程》进行了第一次修改，在讨论确定框架结构的基础上，逐条字斟句酌，形成修订意见。5月，工作组将《规程》修订稿发给各省高等学校图书馆征求意见。9月，工作组在四川大学召开会议，对《规程》再次修改。10月，将《规程》修改第二稿提交给教育部高等学校图书情报工作指导委员会工作会议审议，听取委员们的意见。其后，工作组再次修改，于2015年3月22日形成拟送审稿，由高等教育司在教育部内部征求政法司、社科司、人事司、职成司等相关八个职能司局的意见。2015年8月形成最终送审稿。2015年12月31日教育部正式签发颁布。
1.3修订的思路
在《高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要》等现行法规和政策的框架下，此次修订主要反映新形势下高等教育的发展对图书馆工作的需求，进一步明确高等学校图书馆在体制机制、馆舍设备、经费、人员、文献资源、服务和管理等方面必须达到的基本要求，适当超前地提出文献信息服务某些方面的工作目标，为各类型高校根据自身的特点制定具体的图书馆建设规划和管理制度留下扩展的空间。
修订的思路大致有以下方面：
首先，根据最新精神和提法，对某些内容的表述予以调整。目前，国家对高等教育的社会地位、职能和作用的定位，相比十二年前有了更深入的表述，《规程》的相关提法也需要进行调整，如“发挥图书馆在高等学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的作用”这一条款，就扩展了高等学校图书馆的功能，使之符合时代发展的要求。另外，对原文件的词语、逻辑以及详略也进行了调整。
其次，适应高等教育和教学改革的需要，对某些条款进行增删和调整。随着高等教育改革的深化，需要对原《规程》的内容进行补充和调整。如：高校多校区办学，图书馆总分馆工作模式，需要作相应的规定；提高人才培养质量、培养创新型人才成为教育、教学改革的核心任务，图书馆在人才培养方面需要发挥更大的作用，应有更明确的要求。
再次，对高等学校图书馆目前存在的问题和呼声予以呼应。随着事业单位人事管理制度改革，高等学校图书馆的人力资源由单一事业单位编制转为多元化的用人机制；随着文献资源数字化的发展，图书馆的资源配置、馆舍空间和经费使用方向都发生了很大变化，现有的管理理念亟待更新；随着高校文献保障体系建设项目的推进，高等学校图书馆之间协调合作、资源共享已经成为常态。针对这些问题及呼声，迫切需要对《规程》作相应调整，以解决建设和发展中的问题。
第四，根据图书馆的发展趋势，提出新的引导性的要求。文献资源数字化和校园信息化的发展，大大扩展了图书馆的功能，图书馆从单纯的文献服务进入到校园文化建设和学生综合素质教育领域，从物理空间到虚拟空间，从到馆的现场服务进入到泛在网络服务及移动服务；社会普遍要求高等学校图书馆进一步对社会开放。这些都需要在《规程》中作一些引导性的规定，以指导今后高等学校图书馆的管理和服务工作。
另外，新《规程》更多地对学校层面提出了具体要求，尤其在服务和管理方面。过去对图书馆提出的要求，现在变成了对学校的要求，要求层级的提高，也为今后检查和评估高等学校对《规程》的落实情况，提供了依据。
新《规程》共8章48条，其章节名称及顺序与原《规程》相比，都作了较大调整。原章节顺序是：第一章总则、第二章管理体制和组织机构、第三章文献资源建设、第四章读者服务、第五章科学管理、第六章工作人员、第七章经费馆舍设备、第八章附则。修订后的章节顺序是：第一章总则、第二章体制和机构、第三章经费馆舍设备、第四章工作人员、第五章文献信息资源建设、第六章服务、第七章管理、第八章附则。之所以作这样的调整，主要考虑是：让经费、馆舍、设备、人员这些硬件挺在前面，希望能够得到学校及其上层决策者的足够重视，而且这些也是图书馆工作的基础。
2.《规程》修订的主要内容
2.1总则、体制和机构
修订后的《规程》，第一章总则由原来的3条增加到4条，第一条即为新增加的内容，它首先确定了文件的定位，即“指导性文件”，开宗明义指出制定《规程》的目的和依据，目的是“为促进高等学校图书馆的建设和发展，指导和规范高等学校图书馆工作”，制定依据是“《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》及相关规定”，也就是《规程》的“上位法”。应该说增加的这个第一条，在新《规程》中起到了“定海神针”的作用。关于新《规程》的法律效力，后面还会进一步解读。
第二条，新《规程》将高等学校图书馆定位为学校的“文献信息资源中心”，而不是“文献信息中心”，也未提征求意见和小组讨论时涉及到的“知识传播交流中心”或“学习中心”等，之所以这样定位，主要考虑是，在诸多“中心”中，“文献信息资源中心”是图书馆的核心和根本所在。本条特别突出了“为人才培养和科学研究服务”，以发挥图书馆在人才培养中的作用；在认定高等学校图书馆是学校信息化建设的重要组成部分的基础上，新提出了“是校园文化和社会文化建设的重要基地”，未提或者说淡化了原《规程》中的“社会信息化基地”的提法。
第三条，规范图书馆的职能，有了与时俱进的全新表述，除了仍认定高等学校图书馆的主要职能是教育职能和信息服务职能外，新提出高等学校图书馆“应充分发挥在学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新中的作用”。高等学校的这四大职能是2011年4月胡锦涛总书记在清华大学百年校庆大会上首次提出来的，2015年10月24日，国务院在《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中又进一步确认。《规程》的这一新表述，呼应了我国对高等学校职能的定位。
第四条是对高等学校图书馆主要任务的确定，基本上做到“一摘帽二精简”。主要考虑是，原来的“高等学校图书馆应积极采用现代技术，实行科学管理，不断提高业务工作质量和服务水平，最大限度地满足读者的需要，为学校的教学和科学研究提供切实有效的文献信息保障”，作为“帽子”过小，而且也不需要戴这个“帽子”，可摘去。本条更大的变化是将原来的主要任务由5条精简为4条，表述精简了，但是涵盖的内容却更宽更深。其中，“文献信息资源体系”、“文献信息服务体系”、“人才培养”、“校园文化建设”、“共建共享”、“社会服务”这几个关键点尤为醒目。
第二章“体制和机构”，由过去的6条减为4条，一是将馆长的任职条件和职责放在了下一章“工作人员”中，使馆长也成为工作人员的一部分，并提出馆长和主管业务工作的副馆长的任职等要求；二是将关于总分馆、院系资料室的条款合并为一条。
该章的原条款曾规定：“馆长应为学校校务委员会、学术委员会成员，参加确定学校重大建设和发展事项的校（院）长办公会”，此次不再作硬性要求，仅提出“学校在重大建设和发展事项的决策过程中，对于涉及文献信息保障方面的工作，应吸收图书馆馆长参与或听取其意见”。此款的变化可谓是该章的最大调整。
关于高等学校设立图书馆委员会，过去的表述为“高等学校应设立图书馆工作委员会，作为全校文献信息工作的咨询和协调机构。图书馆工作委员会的成员以教师为主，吸收学生参加”，新的表述为“高等学校可根据需要设立图书馆工作委员会，作为全校图书馆工作的咨询和协调机构。图书馆工作委员会由学校相关职能部门负责人、教师和学生代表组成”。对设立图书馆工作委员会的约束力有所降低，但对委员会的人员组成的要求更加明确和具体。
2.2人员、经费、馆舍和设备
在第三章“工作人员”中，除了将馆长作为工作人员的一部分增加进来以外，对于人员编制和结构都作了新的规定。其中对馆长的有关要求尤为受到关注。关于职位设置仍是“图书馆设馆长一名、副馆长若干名”，去掉了原来“由学校聘任或任命”的表述；以“图书馆馆长应设置为专业技术岗位，原则上应由具有高级专业技术职务者担任，并保持适当的稳定性”，取代了原来的“馆长和主管业务工作的副馆长必须具有高级专业技术职务或具有硕士以上学位”的要求；却不再提“馆长、副馆长应认真执行国家的教育方针，了解学校的学科建设目标，热爱图书馆事业，熟悉图书馆业务，有较强的组织管理能力”。个人认为，这一要求的取消，与新增的两项要求“应设置为专业技术岗位”和“保持适当的稳定性”，似乎存在龃龉的情况。
对于人员编制和结构，新《规程》提出：“高等学校应根据发展目标、师生规模和图书馆的工作任务，确定图书馆工作人员编制。图书馆馆员包括专业馆员和辅助馆员，专业馆员的数量应不低于馆员总数的50%。专业馆员一般应具有硕士研究生及以上层次学历或高级专业技术职务，并经过图书馆学专业教育或系统培训。辅助馆员一般应具有高等教育专科及以上层次学历，具体聘用条件根据工作岗位的要求和学校的人事管理制度确定。”首次提出专业馆员和辅助馆员，较之以前应该说做到了分类要求、分类指导，学历要求也更加具体化和有针对性。只是对专业馆员和辅助馆员如何界定，没有明确规定。我与其他同行对这一情况进行过较多的交流，普遍认为，很难对专业馆员和辅助馆员做出明确规定，也不好规定。但是，一般来说，专业馆员承担文献采选、编目、信息咨询、学科文献服务、数字图书馆建设、信息素质教育教学等专业工作，是需经过图书馆学专业教育或系统培训方能胜任的工作；辅助馆员承担文献加工、书库管理、解答一般咨询、安全值守等经过短期培训即能上岗的工作。
新《规程》在工作人员聘用、馆员培养及考核方面都作了新的规定。新增加了“高等学校新聘用图书馆工作人员，按照规定应当面向社会公开招聘的，应按规定执行”，增加此内容的主要依据是2014年7月1日起实施的行政法规《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）及人事部、教育部发布的《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》。按照规定，今后新进并定岗到图书馆的工作人员，无论是专业馆员还是辅助馆员，甚至是图书馆馆长，都应该公开招聘，实行聘用制。
在馆员培养方面，新《规程》要求“高等学校应将图书馆专业馆员培养纳入学校的人才培养计划，重视培养高层次的专家和学术带头人。鼓励图书馆工作人员通过在职学习和进修，提高知识水平和业务技能”。对于工作人员的考核，原《规程》在第五章“科学管理”中进行了要求，新《规程》则在第三章“工作人员”中提出要求，而且是对学校提出的要求：“高等学校应根据图书馆工作特点，制定考核办法，定期对工作人员进行考核，考核结果作为调整工作人员岗位、工资以及续订聘用合同等的依据。”突出了考核中学校的主体地位。
在经费方面，除了要求高等学校要把图书馆的经费列入学校预算外，还提出“根据发展需要逐年增加”。把图书馆的经费由原来的包括运行费和专项经费，扩展至包括文献信息资源购置费、运行费和专项建设费三项，将文献信息资源购置费拿出来与运行费和专项建设费并列，强调了它的重要性，并要求馆藏文献信息资源总量和纸质文献信息资源的年购置量应不低于国家有关规定。
对馆舍提出应“满足图书馆的功能需求，节能环保”，“馆舍建筑面积和馆内各类用房面积须达到国家规定的校舍规划面积定额标准”。关于馆舍面积的标准，目前教育部相关文件《基本办学条件》和《本科评估方案》中均未对此提出要求。而上世纪七八十年代的《一般高等学校校舍规划面积定额》比较过时，标准过低，其后的《普通高等学校建筑面积指标》没有正式颁文，也不宜作为执行依据。所以新《规程》在馆舍面积上只作了原则性的要求。
2.3文献信息资源建设
该章的修改，主要是更加清楚地规范文献信息资源发展的规划、资源配置特色、资源体系、资源加工、共建共享、资源管理和服务系统等，理顺它们之间的关系，去除重复叙述。修订后的本章重在把握方向，统筹配置，形成特色，引导共享。本章明确了高等学校图书馆“应根据学校人才培养、科学研究和学科建设的需要，以及馆藏基础和资源共享的要求，制订文献信息资源发展规划和实施方案”，增加了在文献信息资源建设中“寻访和接受社会捐赠”。关于馆藏建设，要求包括“与本校有关的各类型载体的教学、科研资料与成果”，“形成具有本校特色的文献信息资源体系”，这些均为新的表述。
另外，该章列专条提出高等学校图书馆“应积极参与国内外文献信息资源建设的馆际协作，实现资源共建共享”，从而也使该章从原来的5条扩展为现在的6条。增加共享内容，也与定稿后召开的十八届五中全会所提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念相契合。除此之外，随着数字文献信息资源及其利用的普及和常态化，对有些概念已无需过多赘述，比如“虚拟资源”、“电子文献”，而是统一提“数字信息资源”。与此同时，新《规程》反而强调了纸质资源的重要性，在第二十六条专门提出高等学校图书馆“应合理组织馆藏纸质资源，便于用户获取和利用；应加强文献保护与修复，保证文献资源的长期使用。”不再提“目录体系建设”、“全校书目数据中心”等，而是首提“注重建设数字信息资源管理和服务系统”、“建立数字信息资源的长期保存机制，保障信息安全”、“学校学术资源的数字化工作”等。
2.4服务、管理及附则
在高等学校图书馆的服务理念方面，作了新的要求，提出“图书馆应坚持以人为本的服务理念，保护用户合法、平等地利用图书馆的权利，健全服务体系，创新服务模式，提高服务效益和用户满意度。”其中，“创新服务模式，提高服务效益和用户满意度”为新加内容。
新《规程》对高校图书馆普遍关注的图书馆的开放时间，提出了新的具体要求，即：“在学校教学时间内开馆每周应不低于90小时，假期也应有必要的开放时间，有条件的学校可以根据实际需要全天开放；网上资源的服务应做到全天24小时开放。”取代了原来的周开馆70小时以上的要求。
原《规程》第十七条，对开展多种形式的读者服务工作的表述过于繁杂具体，新条款的表述比较概括，内涵却有所扩展，提出“图书馆应不断提高文献服务水平，采用现代化技术改进服务方式，优化服务空间，注重用户体验，提高馆藏利用率和服务效率。图书馆应积极拓展信息服务领域，提供数字信息服务，嵌入教学和科研过程，开展学科化服务，根据需要积极探索开展新服务。”其中，“优化服务空间，注重用户体验”、“嵌入教学和科研过程，开展学科化服务”均为新的表述。在讨论过程中反复提及的“采用现代技术改善借阅条件”、“数字信息资源的网络服务”、“发展移动服务”等，都没有出现在条款中。新《规程》对讨论时涉及到的参考咨询、定题检索、科研查新、科研竞争力评价、学科发展态势分析等，均用一句话“开展学科化服务”来涵盖，免去了不能穷尽的问题。由于新型服务今后会层出不穷，所以新条款鼓励各高等学校图书馆“根据需要积极探索开展新服务”，引起各方的注目和遐想。
由于原第十八条涉及的内容，无论是技术层面的还是服务层面的，都已经普及，而且其具体内容在其他条款都有所涵盖，再提出要求已无必要，所以就整条取消了。而在服务内容方面，该章增加了全新的3条，其中第三十一条，“图书馆应全面参与学校人才培养工作，充分发挥第二课堂的作用，采取多种形式提高学生综合素质。”第三十二条，“图书馆应积极参与校园文化建设，积极采用新媒体，开展阅读推广等文化活动。”第三十四条，“图书馆应为学生提供社会实践的条件，设置学生参与图书馆管理与服务的岗位，支持与图书馆有关的学生社团和志愿者的活动。”
教育部高等教育司相关领导非常重视和支持高等学校图书馆全面参与人才培养工作，增加的这几条都是为了引导高等学校图书馆在学校人才培养上发挥作用。再加上“图书馆应重视开展信息素质教育，采用现代教育技术，加强信息素质课程体系建设，完善和创新新生培训、专题讲座的形式和内容”的要求，图书馆参与学校人才培养虽然在新《规程》中没有专门增加一章来阐明，但是已经着墨颇多，给予充分重视了。
对于原《规程》第二十条涉及的“对违犯规章制度，损坏、盗窃文献资料或设备者，按照校纪、法规予以处理”，不予继续采用，而是柔性地代之以“引导用户遵守法律法规和公共道德，尊重和保护知识产权，爱护馆藏文献及设施设备，维护网络信息安全”，体现以人为本的理念。
高等学校图书馆面向社会服务问题，近年一直比较受关注，原《规程》的提法为“有条件的高等学校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放”。新《规程》的表述是高等学校图书馆“应在保证校内服务和正常工作秩序的前提下，发挥资源和专业服务的优势，开展面向社会用户的服务。”同时取消原《规程》提到的“面向社会的文献信息和技术咨询服务，可根据材料和劳动的消耗或服务成果的实际效益收取适当费用”的规定。
在第七章“管理”中，对高校图书馆的理念、宗旨、制度、目标、规划、学术研究、考核等都作了调整，对学校和图书馆两方面分别提出要求，尤其是对学校的要求引人关注。新《规程》要求由学校“秉持改革与创新的理念，确定图书馆办馆宗旨”，由图书馆“根据学校发展目标制订图书馆发展规划，建立和健全各项规章制度”，再由学校“推动图书馆严格遵循相关的专业标准，不断完善业务规范和考核办法，改进和优化业务管理”。
在学术研究方面，要求高等学校应做到两个“支持”，即“支持图书馆有计划地开展学术研究，组织和参与国内外学术交流活动，发表研究成果。支持图书馆积极参加专业学术团体，按国家有关规定申请加入国际学术组织。”而图书馆“应鼓励馆员申报各级各类科研项目，有条件的可根据需要自行设立科研课题”。
在该章中，新《规程》将“统计数据”和“文书档案”由原来的合为一条，变为用两条来分述，第四十一条要求“图书馆应注重统计工作，如实填报各类统计数据，做好统计数据的保存和分析”。第四十二条要求“图书馆应建立文书和档案管理制度，制订管理规范，妥善收集、整理和保存文书档案资料”。同时，在第四十三条新增加了关于图书馆资产管理的内容：“图书馆应重视馆藏文献等资产的管理，建立完整的资产账目和管理制度。”
另外，在“公共安全”和“评估评价”方面增加了对学校层面的具体要求，第四十四条要求“高等学校应重视图书馆公共安全管理，采取多种防护措施，制订突发事件应急预案，保护人身安全”。第四十五条要求“高等学校应鼓励图书馆积极开展各类业务评估评价活动，不断提高办馆效益和水平”。
在第八章“附则”部分，新《规程》特别指出：“本规程适用于全日制普通高等学校。各高等学校可依据本规程并结合学校的办学层次、学校性质、学科特点、学校规模、所在地区等具体因素，制订本校图书馆的工作规定和实施细则”。同时，新《规程》增加了为教育部高等学校图书情报工作指导委员会赋予职能的条款，指出：“教育部高等学校图书情报工作指导性专家组织可根据本规程制订各类型高等学校图书馆的建设与服务方面具体规定，指导各类型高等学校图书馆的发展和评估评价工作”。
3.《规程》的法律效力
原《规程》为教育部于2002年2月21日以教高（2002）3号文件形式颁发。本次修订后的《规程》仍以教育部文件颁发，以教高（2015）14号文件颁发。行政规范性文件一般以通知、函的形式发布，这次就是以“教育部关于印发《普通高等学校图书馆规程》的通知”的形式来发布的，通知原文是：“各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，有关部门（单位）教育司（局），部属各高等学校：为适应高等学校图书馆事业发展需要，更好地指导和规范高等学校图书馆工作，我部对2002年发布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》进行了修订。现将修订后的《普通高等学校图书馆规程》印发给你们，请遵照执行。”
我国的法律体系包括宪法、法律、法规、规章，其法律效力依次递减，新《规程》与之前一样，仍是以行政规范性文件发布的，不属于部门规章。查看教育部网站所公布的150项部门规章，包含了教师、卫生、体育等高等教育管理的各方面，但是没有图书馆方面的。同样叫“规程”，情况却有所不同，2014年1月颁布的《高等学校学术委员会规程》和2014年7月颁布的《普通高等学校理事会规程（试行）》就属于部门规章，因为它是以“教育部令”的形式发布的。而新的《普通高等学校图书馆规程》仍然属于行政规范性文件的范畴，仅具有有限的法律效力。
无论如何，新《规程》是今后较长一段时间指导我国高等学校图书馆改革和发展的最权威的纲领性文件。随着社会和高等教育的发展，《规程》以后仍要经历进一步修订的过程，希望以后《规程》的修订有一个质的飞跃，不仅仅是内容上的更新，而且是结构、性质、效力上的调整和升级，更有力地保障高等学校图书馆的持续发展。
