摘要：社会主义市场经济的建立和发展，使我国高等教育办学规模不断扩大，教育经费投入快速增加，逐渐成为面向社会自主办学的事业法人单位，作为高校管理的重要组成部分的财务治理，面对理财环境“转轨变型”的新形势，如何完善高校财务治理模式是社会和高校共同关注的问题。文章就目前我国高等学校财务治理中存在的问题及如何构建有效的高校财务治理结构和运行机制进行探讨。
关键词：高等学校；财务管理；治理模式
社会主义市场经济体制的建立对我国政治、经济和社会事业的各个方面产生了深刻的影响。近年来，随着我国高等教育办学规模的不断扩大和经费投入的快速增加，高等学校作为人才培养的重要基地，如何应对市场竞争，如何构建有效的治理结构和运行机制，这些问题都值得我们研究和探讨。蒋树声副委员长曾指出：“现代大学竞争的核心已不仅仅是资金、人才和技术，更重要的是制度建设。完善现代大学制度，进行大学体制创新，是一流大学建设新的突破口。”而高等学校财务治理作为建立现代大学制度的重要内容，也必须适应市场环境的需要，加快研究和完善。
一、研究背景
随着我国市场经济体制的逐步完善，高校的理财环境发生了巨大的变化，原有的高校财务治理模式已日益显现出其滞后性及不适应性。在此情况下如何实现各高校财务治理模式的创新，已经成为高校财务管理的重要内容。现阶段，高等院校为了应对市场经济的要求，不断扩大招生规模，提升竞争能力；深化产学研工作，采取多种渠道增加高校收入。与此同时，国家为了加快高等教育事业的发展，允许多元投资主体兴办高等教育，给高校的快速发展带来了活力。2010年7月29日发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》是我国进入二十一世纪后的第一个教育规划，是一份指导我国教育改革发展的纲领性文件。《纲要》对高校建立现代大学治理提出明确要求：首先《纲要》中提到现代学校制度“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办校自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”这就要求我国高校建设具有中国特色的现代大学治理制度。其次，《纲要》也提出：“加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用”。这一点要求我国高校重视高校内部利益相关者中的教职工和学生在大学治理结构中不可或缺的地位，同时也可以看出高校利益相关者的地位趋显著和种类的日趋多元化。最后，《纲要》指出：“扩大社会合作，探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。这一点要求高校注重建立与高校外部利益相关者的联系。因此，高校迫切需要改变我国高校财务管理体制，以适应高校自主办学地位的需要。在这种情况下，研究高校财务治理相关问题，完善高校财务治理，对提高高校财务管理水平，有着非常积极的现实意义。
二、当前我国高等学校财务治理中存在的问题
（一）高等学校独立办学的法人地位难以保障
《中华人民共和国教育法》规定“学校及其他教育机构具有法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格”。为推进高等学校法人化管理，努力使高等学校成为面向社会依法自主办学，进行有效自我管理、自我约束的法人实体。这些年来，政府教育主管部门研究出台了一系列扩大高等学校办学自主权、调整教育结构和改革内部管理体制的具体办法和措施，使高等学校的办学自主权得到一定程度的扩大。但是，目前，高等学校依法独立办学的法人地位还没有完全建立起来，作为政府附属机构的地位仍然没有得到根本改变。目前我国高校实行的是党委领导下的校（院）长负责制，强调的是党委的决策权和校长的行政权力，政府通过行政命令直接干预大学内部事务。高校围绕政府教育主管部门的指挥棒开展各项活动，很少从自己学校的实际情况出发进行远景规划而循序渐进的发展。政府部门对高等学校的管理还没有完全转到以宏观管理为主的方式上来，尤其是在我国当前的财政管理体制下，导致高等学校资金管理权力与义务的分离，打破了政府与高等学校之间完整的委托——代理关系，限制了高等学校财务管理自主权，高等学校独立办学的法人地位难以得到有效保障。而且在高校内部，基本上也是行政命令决定了学校的各项事务。如何正确对待高校与政府的关系，如何正确处理党委、校长和教职工代表大会、行政命令和学术权利之间的关系，是建立符合我国国情的高校治理结构需要研究和解决的首要问题。
（二）缺乏完善的法人治理结构
我国目前的高等学校普遍缺乏完善的法人治理结构。我国的高等学校目前主要实行的是党委领导下的校长负责制。校长作为学校的法人代表，主持学校日常行政和学术管理工作。下设若干名副校长协助分管有关工作。学校财务管理工作往往是由分管副校长或总会计师负责，重大财务事项由学校党委常委会或财经领导小组等研究确定。而这些机构缺少教职员工、学生及其家长、银行机构、捐款人等其他利益相关者的代表。由于信息的不对称性和激励机制的不完备性，使学校管理者的利益与政府的利益并不总是一致的，往往也会出现利益上的偏差，这时候，最高决策者做出的决定也会对政府的利益造成损害。这就出现了治理理论所说的“内部人控制”现象。
（三）缺乏完善的经济责任制度
在计划经济条件下，由于高等学校办学经费主要来自于政府拨款，经费来源渠道单一，高等学校规模小，经费总量少，高等学校基本实行“统收统支”的财务管理体制，随着我国高等教育投资主体从单一化向多元化的转变，我国高校财务治理模式也实现了从计划经济体制下“高度集中”的财务管理模式向市场经济体制下“统一领导、分级管理”的财务管理体制模式的变迁。这种“统一领导、分级管理”的财务管理体制，产生了多层级的经济单位和财务管理人员。然而，由于我国高等学校没有建立起完善的法人治理结构，缺乏有效的行为约束和激励机制，经常出现财务管理人员重视财务管理权、决策权，却忽视了对经济效益的权衡。这种缺乏绩效考核的机制，很容易造成多层级的资源浪费。一旦决策和管理出现失误，无人承担相应责任的现象，即财务管理人员权利与责任不匹配，缺乏完善的经济责任制度，使学校财务管理工作出现一些问题，甚至造成学校大额资金的损失和浪费。
（四）财务管理和会计基础工作不规范
目前高等学校会计基础工作不规范的状况主要表现为：一是现行的高等学校财务、会计制度已不适应当前部门预算、“收支两条线”管理、国库集中支付、政府收支分类科目改革以及高等育自身改革和发展的需要。二是会计报告不完备、不透明。现行的高等学校会计报告是以加强政府主管部门、财政部门及其他有关部门对高等学校的预算管理和监督为主要目的。年度会计报告既没有经过社会中介机构的审计监督，也从不向社会公开发表，不能满足社会各个方面的利益相关者对于全面、真实、可靠的高等学校财务运作信息的需求；再加之一些高等学校在编制会计报告时漏报或少报部分校内二级单位的财务状况，导致高等学校会计报告存在不完备、不透明的问题。三是会计账务处理不及时、不规范。一些高等学校，特别是所属二级单位存在会计科目设置不合理，经济业务期间确认不规范，不重视往来款项清理工作等问题。四是重视学校本级财务管理工作，轻对二级单位的指导和管理。对高等学校的财务审计中发现的许多问题都出自所属二级经济单位；一些高等学校的财务部门甚至对校办产业产权不清，家底不明。
（五）缺乏风险意识和责任意识
在我国高等教育跨越式发展过程中，由于财政资金投入不足，高校迅猛发展所要求的资金需求得不到满足，各高校纷纷向银行大肆举债，造成高校大量的银行债务。与此同时，高校的收入主要来源于财政拨款和学费收入，大部分高校均以未来的学费收入和财政拨款作为还贷资金的首选来源和主要资金，但财政教育拨款和学费收入增长要受国家政策、生源变化等因素的影响，这些都使得学校的财务压力加大，一旦到期还不了贷款，学校风险就会凸现，这使得高校面临巨大的财务风险。其中既有按月付息到期还本的银行贷款压力，也有收支不同期造成资金流转不畅时难保日常运转的压力，严重阻碍了高校的可持续发展。现在已经出现个别高校财务风险凸显，难以消化对银行还本付息的问题，学校的维持和发展举步维艰。
三、高校财务治理模式的构建建议
高等学校实施财务治理，必须立足市场经济体制和高等教育发展的特点和自身实际，并按照新公共管理理论的要求，建立高校治理新模式。
（一）坚持依法治国，切实维护高等学校的法人地位
在市场经济条件下，充分认识高校独立法人实体地位，树立科学的理财观念，是新时期加强高校财务治理的前提条件。高校要摒弃传统的计划经济体制下完全依赖政府、财务工作重点就是严把支出关的观念，真正确立独立法人实体理财理念，建立起符合自身特色的法人理财模式，其机制应有利于根据成本效益原则和风险收益均衡原则自主安排、自行运行其财务治理活动，保证其财务自主权的充分实现，并自主承担相应的财务责任和风险。正确处理好主动办学与依赖性办学的关系，积极主动地、认真负责地谋求自身的生存与发展，担负起作为办学主体所应该承担的权利和义务。
（二）完善高校治理结构，将财务决策权、执行权和监督权进行合理配置
在市场经济条件下，政府不再是高等学校财务治理的唯一利益中心，高等学校财务治理也必然要体现相关利益者的利益。一是建立党委书记兼校董事会主席的高校财经管理委员会（校董事会），学校的财务工作由该机构在校长的领导下负责，管理委员会主要负责研究制定学校的宏观发展战略，研究确定学校统一的财务政策，审议学校年度预、决算报告，决定具有全局性的重大筹资、投资、支出事项，监督和控制学校的运作绩效，监督校长受托责任的完成情况等。在高等学校管理委员会中，应按照政府资金资助力度的份额，切实强化政府部门代表的议事权限。二是建立教代会领衔的财务治理监督机构（校监事会），高校财务治理结构的关键是教职工代表大会与校务会这个纽带，它处于学校委托代理链条中的中心地位。因而，建立以教代会领衔的财务治理监督机构，一方面考虑到了代表学校不同利益集团的教师、学生、其他职工的权利，另一方面使高校的财务监督工作更加独立和有效。三是健全高等学校内部财经管理部门设置。除建立负责全校财务管理工作的财务处外，还要建立独立的学校内部审计部门，加强财经部门之间的制约、监督，强化内部控制。四是按照“统一领导、集中管理”的原则，建立财务处对由学校财务集中核算制度，以保持全校财务收支行为的统一、规范、高效。
（三）建立健全各级经济责任制
高校办学规模不断扩张，办学层次日益增多，投资主体多元化和多渠道筹资，使得高校内部经济关系日趋复杂，学校经济管理层次逐渐细化，形成学校“财力集中，财权下放”的格局。因此，高校必须加强各级经济责任制理念，建立健全各级经济责任制和科学有效的监管机制，避免违规违纪扰乱经济秩序现象的发生。首先这是贯彻实施教育部、财政部颁布的《关于高等学校建立经济责任制加强财务治理几点意见》，提高财务治理水平，避免财经工作失误，深化财务治理制度改革的必然要求和有效途径，是维护良好校园经济秩序的有力保证。其次高校以学院为核心作为责任中心，并进行适当的分权，有利于院系责任的明确，可以分调动高校内部的积极性，实现有限资源的优化配置。高校可将预算管理与经济责任制管理结合起来，通过采用责任会计的一整套技术方法，建立以院、系为责任中心的责任会计核算管理体系，明确院、系的权力和责任，建立对院、系科学合理的业绩考核制度，对学院目标和责任的完成情况进行考核，并根据考核情做出相应的奖励或惩罚措施，使学院等责任中心权责利相结合。同时，在高校建立起责任追究制度，其基本原则为：第一，按照“谁决策，谁负责”的原则制定责任认定规则；第二，强化责任追究主体的地位；第三，健全决策的跟踪与反馈机制；第四，实行责任追惩制，完善责任追究的程序、健全处罚体系，要将责任追究结果与相关人员的晋升、薪酬、声誉等激励措施挂钩，奖罚分明。
（四）加快财务会计制度改革，提高信息透明度
高等学校财务会计制度改革，应主要考虑和满足以下几个方面的要求：一是构建有效的内部控制制度。高等学校应对学校的货币资金、筹资、采购与付款、实物资产、支出、收费、基本建设项目、对外投资、担保等经济活动进行控制。二是以权责发生制为会计确认基础，以全面、真实地反映高等学校财务活动全貌。三是将基本建设经费核算与事业经费核算统一，以确保高等学校会计信息的完整，确保学校综合财务收支计划的实现。四是便于按照资金用途归集各项经费支出，对固定资产实行计提折旧制度，全面满足高等学校学生培养成本核算的需要。五是改变会计报告体系。改变过去以满足财政部门和高等学校内部管理需要为出发点的会计报告制度，要以公开性为导向，以满足所有利益相关者和社会公众需要为会计报告制度的出发点，切实增加信息透明度。
（五）树立风险意识，加强风险防范
提高高校风险管理水平，有效地防范和化解高校各种风险的前提就是要树立风险意识。
高校应意识到风险管理的必要性，统一认识，加强风险防范。具体来说应做好以下方面的工作：一是加强对危机风险的预防，高校在进行风险与报酬决策时，树立风险观念，制定科学有效的风险预警体系和防范措施，尽最大努力回避风险，减少损失。二是加强对风险的控制，应充分考虑高校的非盈利性质，贷款资金只能作为高校多渠道筹措办学经费的必要补充，重视贷款规模控制，加强对还贷风险的分析，不能超出自身的还贷能力而一味依靠贷款来发展。风险一旦发生或发生过时，按照风险管理目标要求，力争将风险损失控制在最低程度，保障各项工作的安全运行，使高校得以持续发展。
在高等教育不断发展、教育体制不断改革和创新的今天，高校财务治理者只有不断提升和创新财治理理念，完善高校财务治理结构，以科学发展观为指导，以可持续发展为目标，才能把高校事业发展与财务治理统一起来，使财务治理真正适应市场经济和高等教育改革与发展的需要。
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（作者单位：甘肃民族师范学院）
