摘要：农村义务教育是提高农民素质、增进农民福祉的重要保证，也是当前农民群众最关心、要求最迫切的事情，应作为建设社会主义新农村的一项重要任务来抓。要使农村义务教育走出困境，必须把财税体制改革与农村义务教育结合起来，以科学发展观和构建和谐社会的理念重新审视农村义务教育经费的供给问题，克服取消农业税给农村义务教育经费保障机制带来的冲击，努力建立与财税体制改革和农村税费改革相适应的新型经费保障机制，即在公共财政框架下，根据财权与事权相对称以及地区间教育公平原则，以中央和省级政府为主体，各级政府合理分担的农村义务教育经费政府保障新机制。
关键词：农村义务教育；责任分担模式；经费负担机制
中图分类号：G522.3；F812.45 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2007)07－0035－05
近年来，我国政府进行了两次力度较大的农村财政改革，即始于2000年的农村税费改革和始于2003年的取消农业税改革，使我国农村财政经济进入了结束农业税费的新时期，对于广大农民群众减负增收具有重要的现实意义。但由于改革后农村义务教育经费来源渠道发生变化，农民投入退出较快，政府投入跟进不足，使经费不足问题愈加凸现，如何在这一新形势下保障农村义务教育经费的及时足额供给成为当前社会各界讨论的热门话题。本文运用经济学理论分析农村义务教育政府供给的必要性和政府责任分担模式，深入探讨了目前我国“以县为主”体制中存在的问题及原因，为构建新时期农村义务教育经费政府分级负担机制提出了一些建议。
一、农村义务教育产品的属性。要求政府部门承担起供给主体的责任
公共产品是指这类在消费中具有非竞争性和非排他性的产品，其效用具有不可分割性。公共产品依据非竞争性和非排他性的程度不同可以分为纯公共品和准公共品两大类，按受益范围不同还可以分为全国性公共品和地方性公共品。公共产品的特性决定了必须对其进行联合或共同消费，若由私人部门按边际成本定价会血本无归，并且产生的“免费搭车”问题也使私人部门束手无策，因此这类产品一般由公共部门来提供。按照公共品有效供给理论，全国性纯公共品应当由中央政府提供，地方性纯公共品应当由地方各级政府提供，准公共品的提供方式相对复杂些，既可以由政府部门以免费或收费的方式提供，也可以由私人部门通过市场提供(李文星，2006)。
由于农村义务教育通过立法规范受教育者家庭及各级政府行为，在普及了农村义务教育的地区，个人接受了义务教育并不妨碍他人同样接受义务教育，也不存在因某些人没有或不愿意付费就将其排斥在义务教育受益范围之外，因此农村义务教育同时具有消费的非竞争性和受益的非排他性。此外，农村义务教育还具有全国范围内生产、消费的双重正外部性：不发达地区农村义务教育所培养的学生通过在高等学校继续深造，毕业后往往选择去经济发达地区创业发展，使得发达地区享受了不发达地区农村义务教育投资的正外部性；个体消费义务教育既使自己受益，国民素质(特别是农民素质)的提高也降低了社会的“维持成本”，提高了社会资源的配置效率，使社会享受到了农村义务教育消费带来的正外部性。因此，我们可以认为，农村义务教育产品的属性近乎全国性纯公共品粟玉香，2000)。正外部性的存在使得农村义务教育的社会效益远大于其私人效益，这种公共产品若由市场上理性的私人部门来进行投资是否有效率呢?我们用图形加以分析(见图1)。
在图1中，MPB为私人边际收益曲线，MEB为外部边际收益曲线，MC为边际成本曲线，MSB为社会边际收益曲线，且MSB=MPB+MEB，因为存在正外部性，农村义务教育的社会边际收益大于私人边际收益。为实现私人利润最大化，私人部门会根据MPB=MC来确定供应量Q1，但其社会效益最大化的产量为MSB=MC时所确定的产量Q2。可见，只要存在正外部性，一种物品或劳务的私人边际收益就会小于其社会边际效益，因而依据私人利润最大化原则作出的供给决策将会呈现不足状态，未能达到帕累托最优。既然农村义务教育所产生的正外部效应的受益对象是全社会，那么代表社会利益的政府理应为社会所获得的这部分收益付费，通过对农村义务教育的预算拨款承担外部效益的成本，使其私人收益等于社会收益，实现正的外部效益内在化。
二、农村义务教育政府责任分担模式及分级负担的博弈分析
(一)发达国家农村义务教育政府责任分担模式
在存在多级政府的前提下，各级政府的职能和责任范围是不同的，因此在明确了农村义务教育这种公共品需要由政府提供之后，还要进一步分析各级政府所应该承担的责任，这也是农村义务教育产品能够有效供给的关键所在。从发达国家的实践看，其义务教育的管理及政府责任分担模式基本上经历了“以地方政府为主”到“以地方政府管理为主，各级政府共同分担经费”的变迁，并且投入主体的重心从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，如美国将义务教育支出的主体从地方学区上移至州，州政府承担了义务教育经费的40％，联邦政府的投入比重也由1940年以前的0.4％提高到1980年的9.8％；法国从市镇上移至中央，中央政府通过国民教育部把全国义务教育教师的工资直接划拨到教师个人帐户，从而承担了70％以上的义务教育经费；德国从市镇上移至州，州政府将教师工资直接划拨到教师个人帐户，约占义务教育经费的75％；日本从町村上移至中央和县(相当于我国的省)，二者分别承担了义务教育经费的25％和68％(蔡红英，2005)。
之所以进行上述改变，笔者认为主要基于以下三点考虑：一是农村义务教育具有全国范围的正外部性，基层地方政府基于财政效率考虑，通常不愿意承担过多的财政责任，而中央政府作为全国性公共品的提供者，为了增进社会效益和福利，有足够的动力来承担这类公共品的供给；二是长期推行低重心的地方政府负担模式，在财权上移的分税制财政体制下通常使地方财政不堪重负，而在财政收入上处于优势的中央政府有足够的财力来负担这类公共品的供给；三是由于地区经济发展不平衡，地方办学容易造成义务教育结果不公平，而具有公平资源配置能力的中央政府可以站在均等化服务的高度来促进地区间、人际间义务教育公平目标的实现。实行“以地方政府管理为主，各级政府共同分担经费”的农村义务教育政府责任分担模式，不仅承担主要管理责任的基层地方政府负有一定的投资责任，而且中央或较高层次的地方政府负有比基层地方政府更大的投资责任。这一模式既可以充分调动地方政府管理义务教育的积极性，又可以依靠中央政府的宏观调控力量和稳定雄厚的财力保证农村义务教育持续健康的发展，因而成为当今各国政府的首选。
(二)分级负担机制：政府间的博弈
由于农村义务教育经费分担过程涉及各级政府自身利益的划分，必然会导致上、下级政府为了追求自身利益最大化，在制定及实施经费分担政策过程中进行有利于自身的策略选择。在这一博弈过程中，上级政府在分担比例的确定上具有行政指令优势，能够决定下级政府应该分担的教育经费比例，并将其量化；而下级政府只对分担比例合理与否具有信息优势，对上级政府制定的支配策略只能被动接受，并适度采取利己措施(刘乐山，2004)。二者的具体博弈过程如下：设P为农村义务教育经费总额，若上级政府制定的下级政府分担比例为K1，且K1小于下级政府能承受的最大比例K，此时下级政府的义务教育财政支出最小，而上级政府的支出最大，因此上级政府会出于自身义务教育财政支出(转移支付)最小化的考虑，重新调整分担比例，偏好于让下级政府承担过高的分担比例K2；而下级政府亦会考虑自身支出最小化而采取不接受这一高于其承受能力比例的不合作态度，这样使得上级政府制定的过高分担比例将无法实施，从而迫使上级政府适当降低下级政府的分担比例，但又不会采取先前较低的K1，最终将下级政府承担比例定为其能承受的最大分担比例K，该博弈的最终稳定解组合为[P(1-K)，PK]。
可见，农村义务教育经费分级负担机制是一个上、下级政府不断博弈的过程，如何确定让各级政府都能接受的经费分担比例便成了该博弈过程的核心内容。由于各国的文化传统、政治体制以及政府间财力分配模式不同，义务教育经费的分担比例在不同国家各级政府间的配置存在差异，各项经费的负担主体可能不同，因此没有一个适合于所有国家的标准化的多级政府分担机制。但从各国的一般经验来看，各级政府的经费分担比例与其财政收入所占比例密切相关，均根据自己财政能力确定各自应负担的比例，而且中央和省级政府一般都承担了农村义务教育经费的70％以上，其余约30％部分由各级基层地方政府筹集。此外，各国还用法律手段将经费负担责任、比例或数量等固定下来形成规范化的经费保障机制，有效防止了政府投入的越位和缺位，保障了农村义务教育经费来源的稳定。
三、我国农村义务教育经费政府分担机制存在的问题及原因
(一)存在的问题
农村税费改革，特别是取消农业税后，为了适应新的农村教育形势，我国实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的新管理机制，并将政府投资的统筹主体从原来的乡提升到县，同时加大中央和省级财政对农村义务教育的扶持力度。新机制加强了县级政府在教育管理中的责任，有效解决了乡镇财政薄弱、协调统筹能力差而产生的种种弊端，但在运行过程中仍存在一些阻碍农村义务教育可持续发展的问题。
一是投入主体脆弱，责任分担不够清晰。新机制规定让县级政府承担农村义务教育管理和投入的主要责任，但是我国区域经济发展不平衡的现实使得欠发达地区脆弱的县级财政根本无力承担这部分经费开支，一些地方的县级财政支出中50％以上都是农村义务教育支出，成为名副其实的“教育财政”。而且新机制只是分清了各级政府对农村义务教育的管理责任，但对各级政府应承担什么责任、承担多少以及具体的经费分担比例和分担机制并未明确，因此导致人们将农村义务教育过多地看作基层地方政府的责任，加重了基层地方政府的负担，也限制了农村义务教育的发展(孙宵兵，2005)。
二是投入比例相对不足，农村义务教育经费缺口较大。我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口数的62.3％，农村在校生占全国在校生的绝大多数，而长期以来，我国教育经费总投入中农村义务教育经费所占比重还不足40％，明显与该阶段所负担67％的学生人数不相符。尽管近年来由于中央教育财政转移支付向农村义务教育倾斜有所增加，但由于农村义务教育人口的增加数始终大于财政拨款的增加数，教育经费缺口问题依然存在，如2003年全国农村义务教育经费投入1365亿元，比实际基本需求相差476亿元，这显然不利于农村义务教育发展。
三是投入结构不合理，地区投入差距不断扩大。由于我国各地经济发展水平不平衡，相应各地中小学生均教育经费水平相差悬殊。表1选取东、中、西部地区几个有代表性的省份的相关数据资料，从中可以看出区域间农村义务教育投入的差距。
(二)原因分析
存在上述问题必然与我国经济发展进程密切相关，但笔者认为关键原因在于我国财政体制与“以县为主”的办学体制不适应，以及农村教育资源未能得到有效利用。
首先，分税制财政体制使中央和地方政府在农村义务教育上的财权与事权不对称。从财权上看，分税制使全国60％－70％的税收进入国库，属于地方的税收只有30％－40％，中央政府掌握了主要财力；在事权上，由于投入主体责任没有明确划分，上下级政府之间强权博弈的存在，使得上级政府必然将兴办农村义务教育的事权下放给下级政府，政府级别越低所承担的责任越大，据统计，县乡财政负担了农村义务教育投资的87％左右，省(地、市)负担了11％左右，中央政府只负担了2％左右。政府间财权与事权不对称是农村义务教育投入不足的重要制度原因。
其次，农村义务教育转移支付规模偏小和制度不规范难以实现农村义务教育的地区间均衡发展。目前针对农村义务教育进行的一般性转移支付更多的是以税收返还的方式进行，富裕地区必然享受较多的转移支付资金，贫困的农村得到的资金较少，而且专项转移支付的数额也不大；转移支付决策过程既不公开也不透明，随意性较大，在专项资金拨付上依据上级确定的目标，并没有考虑到农村各所学校的实际需要，而且以基数法确定的专项补助数额也使财力薄弱、教育水平不发达的农村地区惠及较少，严重影响了转移支付制度的公平性。
最后，农村义务教育经费管理体制不健全，预算约束力软化。目前财政预算等级分为“类、款、项、目”四级，教育经费在预算上分为教育事业费和教育基础投资，分别列为“款”级，农村义务教育经费并没有独立的预算科目，政府向人大报告时通常只涉及“类”级科目的预、决算执行情况，大部分义务教育经费游离于财政预算监督之外，使用过程缺乏有效监督。而且农村义务教育经费下拨环节过多，在拨付、调度、使用过程中性质容易发生变化，资金被截留、挤占、挪用现象时有发生，经费浪费现象比较严重。
四、构建新时期农村义务教育经费政府分担机制的思路与对策
农村义务教育是提高农民素质、增进农民福祉的重要保证，也是当前农民群众最关心、要求最迫切的事情，应当作为建设社会主义新农村的一项重要任务来抓。笔者认为，要使农村义务教育走出困境，必须把财税体制改革与农村义务教育结合起来，以科学发展观和构建和谐社会的理念重新审视农村义务教育经
费的供给问题，克服取消农业税给农村义务教育经费保障机制带来的冲击，努力建立与财税体制改革和农村税费改革相适应的新型经费保障机制，即在公共财政框架下，根据财权与事权相对称以及地区间教育公平原则，以中央和省级政府为主体，各级政府合理分担的农村义务教育经费政府保障新机制。
(一)树立公共财政理念，提升投入主体重心，明确各级主体投入比例
在我国教育经费有限的情况下，各级政府部门应当转变办学观念，改革政府对非义务教育阶段办学包办过多的财政拨款体制，将新增教育经费主要用于农村地区的义务教育，不断优化教育支出结构，保障农村义务教育经费及时足额供应。同时根据财权与事权相对称的原则，重新合理划分各级政府之间的事权和财权，建立与国家财税体制相适应的各级政府合理负担农村义务教育经费保障机制。按照国际惯例，义务教育的投资主体是中央和省级政府，在我国目前的分税制条件下，这两级政府也具备了成为义务教育投资主体的财力，因此，依据义务教育经费在全国的平均值和各级政府财政收入份额，可以设计在中央、省、地(市)、县四级政府中按3：4：2：l的比例分担农村义务教育经费，即中央和省级政府承担70％左右的经费，地(市)、县两级政府分别承担20％和10％的经费。中西部地区乡镇财政由于取消了农业税后财力薄弱，允许其退出农村义务教育经费保障机制，东部乡镇经济比较发达的地区，按照县乡两级政府财力的强弱，从建立公共财政的要求出发，应与县级政府平均分担经费。当然，经费的管理不必由中央和省级政府负责，可以委托县级财政进行管理，由县级政府根据本地区实际情况安排使用。
(二)加大中央和省级政府扶持力度，规范农村义务教育转移支付制度
农村义务教育转移支付是一种接受对象为市县政府，遵循横向公平为主和适度差别的原则，对经济欠发达地区农村义务教育资金缺口进行补偿的机制，是取消农业税后农村义务教育经费的重要来源。加大中央和省级政府的扶持力度主要是通过增加农村义务教育投资在中央教育投资中的额度和在中央扶贫专款中的比重，增加“贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等专项转移支付在义务教育总支出中的比重，同时增加城市向农村、发达地区向贫困地区的转移支付，保证贫困地区农村义务教育健康持续发展的最低经费需要。
要真正实现地区间农村义务教育的均等化发展，必须对当前的转移支付制度进行进一步规范。首先，将农村义务教育转移支付决策过程置于法律和公众的监督之下，由政府的教育、财政部门通过实地调查和科学论证提出转移支付计划，交由人民代表大会讨论并表决通过，并将执行情况在主要媒体上予以公布；其次，减少一般性转移支付中税收返还形式的补助数额，增加均等化的一般性转移支付数，并根据财政经济变化情况适时调整转移支付范围，应该直接算到县、定到县、转移到县；第三，结合上级政府发展目标和各地学校实际需求确定专项补助计划，并用因素法代替基数法来确定教育专项补助的数额；最后，超出县级财政能力的农村义务教育经费缺口要严格按照上级财政义务教育补助公式计算出来，即补助额=标准农村义务教育财政收入一标准农村义务教育财政支出，其中标准农村义务教育财政收入=地方可支配财力×(1+增长率)×标准努力程度，标准农村义务教育财政支出=[(标准农村中小学教师数×单位人员经费)+(农村中小学学生数×单位财政保障的公用经费)]×调整系数。
(三)完善农村义务教育经费管理体制，提高财政预算约束力度
鉴于教育在社会经济发展中的重要地位，应当提高教育经费预算分配的级次，将教育事业费和教育基本建设投资合并，由款级升格为类级，将原来属于社会文教费级次的教育经费预算单独列示，形成专门的国家教育预算管理体制，将当前农村义务教育经费的六大来源——财政拨付的教师工资、靠学校收取杂费的学校公用经费、税费改革后上级的转移支付资金、危房改造专款、城镇教育费附加和地方教育发展费，全部纳入到教育预算的管理中。同时赋予教育部门编制农村义务教育经费预算的权力，该预算在平衡经费需求与供给的基础上编制，先由教育部门根据所辖农村地区各所学校的实际需要提出义务教育经费需求预算，然后会同财政部门，根据财力基础平衡需求与供给，提出预算建议并纳入政府预算当中，报同级政府和人民代表大会审核批准，从而避免经费安排与实际需求脱节现象的发生。最后将农村义务教育经费的分级拨付方式改革为国库直接支付，即包括义务教育经费预算在内的政府预算经过各级人民代表大会通过后，由财政部门直接通知国库对需要经费的学校进行直接支付，这样做既可以加强财政部门对教育资金的管理，又可以防止农村义务教育经费在层层下拨过程中被截留、挤占和挪用，有利于提高教育经费的使用效率。
此外，鉴于我国“穷国办大教育”和零农业税后农村义务教育经费缺口扩大的现实，拓宽筹资渠道，多方位筹集资金具有重要的现实意义。如发行教育彩票，广泛筹集社会资金用于农村义务教育；开征教育税取代征管不规范的教育费附加；建立教育基金会，全面管理单位、个人对教育的捐赠；引导和鼓励企事业单位、社会团体和个人投资办学，对其投资成本依法进行税前列支等，作为对农村义务教育政府投入机制的有力补充，共同开创我国农村义务教育事业的新局面!
责任编校 谭安华
