[摘要]西藏自治区政府将安居工程作为西藏社会主义新农村建设新阶段的突破口和工作重点。本文根据中国藏学研究中心课题组的实地调研资料，参考政府统计数据，介绍了安居工程的基本情况，分析了现阶段安居工程建设的成果和不足，并有针对性地提出了改进的建议。
[关键词]西藏：新农村建设；安居工程
[中图分类号]F127.7
[文献标识码]A
[文章编号]1002－557(X)(2008)01－0145－06
中共十六大以来，中国政府把解决“三农”(农民、农村、农业)问题作为规划建设社会主义新农村的基本任务和各级政府工作的重中之重，并将改善和提高农民最基本的生产生活条件，作为推动社会主义新农村建设的突破口。2006年西藏自治区政府从广大农牧民最关心的问题入手，在全区范围内实施农牧民安居工程，将此作为西藏社会主义新农村建设的切入点，并制定了《西藏农牧民安居工程实施方案》，标志着西藏安居工程的全面启动。
中国传统文化中素有“安居乐业”的提法，“安居”是“乐业”的前提。作为中华民族大家庭成员的藏族同样将安居视为“乐业”和“助业”的重要条件。多数藏族人没有自己的姓氏，但部分家庭有自己的房名，而且将房名作为自己名字的前缀世代相传，从一个方面说明藏族对于安居的向往和重视。然而，由于受自然地理环境和生产力水平的制约，西藏的牧民大都过着逐水草而居的游牧生活；农区农民虽然定居，但住房的防水、保暖、采光、排烟等条件较差，难以抵御高原地区严酷的寒冷和频发的自然灾害，农牧民中高山病、碘缺乏症、地方性氟中毒、大骨节病、风湿病、克山病、白内障等地方病的发病率远远高于我国的其他地区。实现安居和建设居住条件较好的民居是农牧民群众的普遍愿望。2007年“构建和谐西藏若干问题研究”课题组在农牧区基层调查期间，许多村长反映，村民们纷纷要求尽快进入政府的安居规划，最好是当年进入，当年完成。村干部说，安居工程幸福了村民，可“为难”了基层干部。可见政府启动的“安居工程”得到了大多数农牧民拥护，是一项“利民”、“顺民”工程。
一、关于《西藏农牧民安居工程实施方案》
《西藏农牧民安居工程实施方案》(以下简称《方案》)制定于2006年初，是西藏自治区政府出台的重要指导性法规。《方案》明确提出这项工程的指导思想，“坚持以人为本，统筹城乡发展，积极落实各项支农惠农政策，把农牧民安居工程作为西藏‘三农’，工作的重点，积极筹措和整合资金，采取政府主导、民办公助的方式，分期、分批、有计划、有步骤地改善农牧民居住环境，推进社会主义新农村和小康社会建设。实施农牧民安居工程的总体目标是：‘十一五’期间(2006－2010年)，确保完成21.98万户农牧民住房改造计划，使全区80％农牧民住上安全、适用房。”其具体实施步骤分为5个阶段：2006年2月底前为动员部署阶段；3月10日前为规划、审批阶段；3月底前为资金落实阶段；2006年4月至2010年7月底为工程建设阶段；2010年下半年为工程验收、总结阶段。 《方案》对实施安居工程的具体要求是：统筹规划、整体推进、分类指导、科学设计、综合配套、体现特色。并要做到“五个结合”：一是与建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的大目标和总体要求相结合，二是与小城镇建设、小康示范村建设的总体规划相结合，三是与民族特色、地域特色、时代特色相结合，四是与西藏农牧民的生活风俗和居住习惯相结合，五是与保护耕地、保护环境资源和适度集中的发展战略相结合。《方案》提出安居工程实施内容的5个方面：农房改造工程、游牧民定居工程、扶贫建设工程、地方病重病区群众搬迁工程、边境县、乡“兴边富民”(包括人口较少民族聚居区民房改造)工程。
为保证安居工程的顺利实施，西藏自治区建立了安居工程行政一把手亲自负责，分管领导具体负责，相关部门配合工作的领导体制。并确立了政府主导、民办公助，政府扶一点、援藏助一点、银行贷一点、群众筹一点等多渠道的资金筹措方式。明确规定农牧民的政府补助资金标准为：农房改造项目每户补助资金1万元；游牧民定居每户补助资金1.5万元；扶贫建设，绝对贫困户每户补助资金2.5万元，其他贫困户补助资金1.2万元；地方病重病区群众搬迁每户补助2.5万元；边境县、乡“兴边富民”(含人口较少民族聚居区民房改造)，每户补助资金1.2万元。并且在信贷、建材、税费等方面采取优惠政策，其中包括各类金融机构提供农牧民安居工程优惠贷款的，地(市)财政部门给予3年贴息；农牧民安居工程所需木材由政府安排计划内指标解决，资金由农牧户自筹解决；承揽农牧民安居工程的农牧民施工队享受相关税费减免政策。“十一五”期间(2006－2010年)，西藏自治区计划筹措资金27.26亿元，确保完成21.98万户农牧民住房改造计划，使西藏80％的农牧民住上安全、适用房。
二、安居工程开展以来的情况
近两年，藏研中心课题组对西藏拉萨、日喀则、阿里、那曲等地区跟踪调查，了解安居工程开展以来的情况。通过入户访谈、与基层干部座谈、咨询政府管理部门、查找相关资料等方式对安居工程实施以来的情况进行了梳理和研究。
1、安居工程进展情况 2006年西藏自治区共有人口268.58万人，59.3万户，其中农业人口224.57万人，占总人口的83.6％。2001年－2006年牧区定居和农区的安居建设情况见下表。
2007年，西藏自治区计划完成农牧民安居工程建设52112户，1－10月，西藏安居工程已累计建设完工51085户，占年度计划的98％。其中，绝对贫困户扶贫搬迁完12243户，占年度计划的82.2％；其他贫困户搬迁完工5404户，占年度计划的110％；兴边富民完工4182户，占年度计划的83.6％；游牧民定居完16293户，占年度计划的157.2％；地方病搬迁完1965户，占年度计划的79％；农房改造完131998户，占年度计划的93.4％。农牧民安居工程已累计完成投资24.73亿元。
西藏自治区各级政府对农牧民安居工程建设给予了充分的重视。2007年西藏部分地区、市建立了领导联系点制度，在地区、市、乡、村层层落实责任制，从人、财、物等方面加大对农牧民安居工程建设的支持力度。如日喀则地区日喀则市2007年将完成947户。同时配套的有8个行政区级组织活动场所和5个村硬化道路建设。2006年至2007年8月，自治区共有94622户农牧民实现安居，距西藏“十一五”安居工程计划目标还有约12.52万户的差距。
2、安居工程对西藏农牧民生产、生活产生的积极影响
(1)农牧民生活质量和健康水平得到提高。西藏平均海拔4000米以上，一些农牧民甚至长期生活在海拔5000米以上的地区。1959年之前的西藏，因恶劣而又封闭的自然环境，再加之生产力水平的低下和缺乏基本的医疗卫生条件，农牧民的生活质量和健康水平处于非常低下的状态。人均期望寿命不足40
岁。1959年之后的40多年中，西藏的农牧民人居条件虽然有所变化，但是依然处于相对低下的水平。课题组在近两年的调查中发现，安居工程实施以后，已迁入新居的农牧民各类疾病的发病率明显低于尚未搬迁的农牧民。比如，过去，在墨竹工卡县的论不岗村，每到冬季来临，贫困户多杰之妻都会因为严重的关节炎和腰椎病而卧床不起。2006年底搬入安居新房后，因为新居光热条件的改善，其健康条件也大为改善，能够操持一些家务。因丈夫多杰不用在家照顾妻子，可以开手扶拖拉机出去务工，所以没有再申请国家救济。
课题组在阿里地区札达县东嘎乡采访到的一位老人，她指着上个世纪50年代还曾经有人居住的山洞说，因为长期生活在黑暗中，很多老年人的视力几乎丧失。在阿里香孜我们看到了一处三个不同时期的民居，很有典型意义。在阿里调研中，我们因迷路走入大山深处一处只有5户牧民的生产组。五户牧民都在今年盖起了新房。村长班丹多吉热情地留我们在他的新居中过夜，并邀请我们为他的新居挂上吉祥的哈达。这个三口之家的新房面积136平方米。
在拉萨市堆隆德庆县拉贡路、和平路新村，安居工程按照科学规划与尊重农牧民意愿和民族文化相结合的原则，集中安置农民903户。藏式新房宽敞明亮，并统一配备了水、电、广播、电话、卫生、绿化、太阳能等配套设施，改变了以往农民人畜混居、没有厕所等比较落后的生活方式，居住条件和卫生环境得到了较大的改善，农牧民逐步过上了文明健康的生活。
(2)农牧民生产水平和现金收入得到提高。安居工程拓宽了农牧民的致富渠道。各地充分利用当地的资源优势和劳动力优势，通过农牧业结构调整、技术培训、特色产业开发、非农产业发展、劳务输出以及组建农牧民采石队、运输队、施工队、木工队、画匠队等措施，促进了农牧民增收。
统计数据显示，拉萨市自安居工程建设以来，共组建农牧民建筑队340个，从业人员25716人；木匠、画匠队59个，从业人员1533人；培训农牧民5.6万人次以上，提高了农牧民的劳动技能，增加了现金收入。昌都地区积极培育扶持以农牧民为主体的施工队87个，引导农牧民施工队参与或承揽安居建设工程项目，仅昌都县就组建农牧民施工队10个，劳务输出1500人，增加群众收入375元；阿里地区积极组织富余劳动力参与安居工程建设，成立了农牧民施工队、运输组、劳务组，参加安居工程建设人数达12509人，创收2630.77万元；山南地区参与安居工程建设的农牧民施工队伍463支。课题组2007年7月至8月在阿里、那曲调研中，采访了两位日喀则地区的画匠。他们为盖好了新房的人家绘制墙围等壁画，8月时已经兑现收入8000元，今年预计收入将达10000元。政府统计数据显示，2006年，西藏自治区农牧民人均现金收入2435元，同比增长达到创记录的17.2％：西藏农牧民劳务输出70多万人次，劳务总收入达8亿元，同比增长11.1％。其中通过安居工程建设，28万农牧民群众共创收7140余万元，人均增收255元。
对政府统计数据进行进一步研究后我们发现，2006年西藏农牧民人均转移性收入高达385元，占人均纯收入的15.8％，占当年纯收入增长量357元的107.8％。调查结果显示，这主要得益于政府对农牧区的投入，而且这种投入主要集中在农村安居工程、医保工程、农牧民教育、农牧区最低生活保障等非生产性领域。因此，近年来，西藏农牧民的收入增长对于政府的依赖更加凸现。通过入户调查和对农户收入进一步的研究发现，在藏北那曲和藏东北地区，虫草仍然是拉动农村经济，尤其是农牧民增收的主要动力。而在拉萨市、特别是在日喀则的几个贫困县和阿里地区，安居工程对农牧民的增收受益率在50％以上，安居工程已成为近两年这些地区拉动农村经济和农牧民增收的主要动力。其中，政府的无偿补贴和农牧民群众通过参与建房得到的收入几乎占到了2006年农牧民收入增量的60％以上。
上图是课题组对论不岗村30个农户2006年现金收入状况挨户调查后得出的一个重要结果。与2005年相比，政府以现金给予农户的建房补贴占到了农户现金收入的29％，对于农户现金收入的贡献率最大。农户参与安居工程建设所带来的收益占当年现金收入的25％，相当于农户从事其他工副业得到的现金收入的总和。自2006年在该村安排了10户的搬迁和安居工程后，该村农户现金收入的一半以上来自与安居相关的转移性和劳务收入。
邻近那曲和阿里的日喀则南木林、仲巴、萨嘎和昂仁县等地区，由于人多地少、土地贫瘠、草场不足，一直是西藏较为贫困的地方。民主改革到改革开放的很长一段时间，这些地区的一些人口依靠前往拉萨市和日喀则市等城镇乞讨度日，还有很大的一部分人口前往那曲和阿里等牧区，通过为牧民提供揉皮、纺织和修建“冬窝子”等劳务，从牧民那里交换牲畜和畜产品。过去的乞丐成了安居工程的第一批受益者，同时也是安居建设的第一批参与者。通过打工，他们中的大部分人不仅彻底告别了乞讨生涯，成为自食其力的劳动者、建设者。安居工程在这些地方不仅乐业，而且助业。
(3)提高劳动技能和商品意识。课题组在调查中亲身体验到安居工程不仅改善了西藏农牧民生产生活水平，同时潜移默化地改变着农牧民的思想观念。达孜县那木寨民族风情园修建过程中，附近的农牧民经常到工地察看施工进度。牧民边巴对调查人员说，他们盼望着风情园早日完工，这样就能早日吃上“旅游饭”。墨竹工卡县的论不岗村安居工程实施以来，农牧民中新出现了3个画匠，专门从事藏式风格的装饰装修，此外还出现了泥瓦匠、木匠等以前从未有过的行业分工，说明在安居工程的带动下，农牧民的劳动技能水平进一步提高。
课题组在西藏自治区安居办还了解到，在安居工程建设中，各地都涌现出了一批致富能手，他们致富不忘乡亲，帮助群众增收致富。他们一方面依托自身所办企业，吸纳了农牧民就业，增加了群众收入：另一方面教给农牧民劳动技能，增强了农牧民勤劳致富的意识和本领，带动了农牧区经济社会的全面发展。2006年自治区级农牧业产业化经营龙头企业辐射农户3万余户，带动种植业20万亩、畜禽养殖约50万头(只)，签订农畜产品订单1亿多元，实现产值9.2亿元。主要开发的产品有青稞食品类、青稞酒类、奶制品类、高级食用油类、林下资源类、肉制品类、酱菜类、蔬菜类、饮料和矿泉水类等9大类、90多种产品。
(4)安居工程有利于农牧区公共设施建设和其作用的发挥。近年来中国各级政府提倡以人为本和科学发展观的执政理念，将为民众提供公共服务作为政府最基本的职责。西藏自治区人口密度小，平均每平方公里只有2人。阿里、那曲地区每平方公里只有0.67人。鉴于西藏地广人稀和公共服务设施相对不足的状况，将人口适当集中并提供必要的公共设施，不仅可以比较经济和持续地为民众提供公共产品，而且有助于公共产品使用效率和管理效率的提高。例如安居工程实施后，政府可以在农牧民定居点配套安排诸如建村委会、学校、卫生站、文化站等，实现对饮水、电、路等设施和农田、牧场等资源的有效
管理和使用。如在论不岗村，过去由于居住的分散，政府投资兴建的人畜饮水工程、电视电话入户工程、文化娱乐室、集体炒青稞炉等公共设施只能让13户、不足70人受益，全村的受益率不足35％。用安居工程引导全村39个农户集中居住后，这些设施的使用效率大幅度提高，其覆盖率基本达到100％。课题组在阿里等地看到的饮用水站点的建设也已经普遍开展。
此外，我们认为，通过政府大幅度的补贴，使其住房这种非公共产品的准公共化，而且通过将住房准公共化的优惠，将人口适当集中安置的做法，不仅充分考虑了西藏的实际，尤其是西藏的自然环境这个重要因素，而且是对关于公共产品的理论和实践的一种创新。目前中国正在经历高速发展阶段，以科学发展观为指导的环境保护和可持续发展是发展建设中不容忽视的首要问题。西藏关于公共产品的理论和实践的创新，可以使政府用有限的资金办更多和更有效率的事情，更好、更快地发展公共服务，惠利于广大农牧民群众。
3、安居工程目前存在的一些问题和不足
安居工程在实施过程中尚存在以下一些问题和不足。
(1)房屋设计方面的问题。第一批安居工程的房屋设计建设，比较多地考虑了房子的卫生和采光等因素，对广大农牧民改变以往长久形成的生活习惯需要一定的时间和农牧区的现实状况估计不足。一些设计套用了城镇居民房屋设计样式，如有些住房将厕所建在房子里面，却没有考虑到上下水的问题。在课题组调查的东嘎村，农牧民在搬入安居新房后，自己动手改建厕所。这一问题很快引起西藏自治区政府的重视，2007年新建的住房，对这类问题已经采取了必要的改进措施。如山南地区就设计了20多种民居方案，供建房户选择。此外一些设计比较实用的民居也成为其他建房户的样板。
(2)牧区安居工程中的人畜分离问题。牧民的安居是安居工程的主体部分，安居工程中出现的人畜分离问题主要反映在部分牧区。牧民自愿搬入安居房后，发现定居点距离游牧点的冬窝子(冬季牧场)较远，人畜分离，难以管理。据初步了解，存在这类问题的牧户不超过1万户，所占比例并不大，但是如何因地制宜的解决牧民在安居中存在的生产问题和生活需求，是政府和专家学者们需要进一步重点研究的问题。
(3)信贷风险问题。虽然安居工程确立了政府、援藏单位、银行、群众多渠道的资金筹措机制，明确规定了政府补助资金标准，但是政府建房补贴仅占农牧民建房总支出的1／4－1／3，农牧民建房款项主要依靠银行贷款(主要为中国农业银行西藏分行)。有学者认为，安居工程信贷风险的主要承担者是广大农牧民，我们在调查中了解到，目前，安居工程信贷风险已经转嫁给为农牧民提供贷款的银行。银行催还贷款时，部分群众没有能力偿还，少部分有能力还款的群众也不愿意偿还。这种较弱的偿贷能力和偿贷意识，很有可能使贷款变成银行坏账，并最终由政府买单。
(4)农牧民存在一定的攀比心理。课题组在调查中了解到，有些农牧民在安居房的建设过程中存在攀比心理，建房装修贪大求好，有的一户只有两三口人也要修建大房子，不考虑自身有无相应的偿贷能力，增加了自身的负担，并在一定程度上造成了资源的浪费，也增加了安居工程的信贷风险。
三、进一步做好安居工程需要注意的几个问题
1、区别对待农区与牧区的安居工程建设 相对于较为成熟的农区安居工程建设，应专门组织专家学者深入牧区和游牧户，有针对性地对西藏游牧户的生产方式、住房情况、人数、劳动力、经济状况、建房能力和需求等基本情况进行调查，建立游牧户档案；并进行科学的分析研究，制定出符合游牧区特点、游牧户需求并能够兼顾生产与居住的安居规划。
2、实事求是，不搞一刀切 在安居工程中应充分考虑不同地区和农牧民家庭人力、物力、财力的实际承受能力，减轻地方政府和农牧民的负担。正确理解安居工程不是一味的新建，而是根据现有农牧民所居条件和实际能力，宜改则改，宜建则建。合理安排建设任务和进度，调节建设节奏，完善保障制度。提高农牧民对“安全适用”住房的认识，避免攀比、贪大求好心理的不良影响，引导农牧民量力而为，合理安排，尽可能做到既能“安居”又能“乐业”。
3、加大资金投入力度，建立金融风险防控机制 2006年西藏自治区人均GDP已达10396元人民币，首次突破万元。但从总体来看，西藏农牧民还处于相对贫困状态，部分农牧民由于自身经济基础差，筹措资金难度大，贷款期限较短，还贷能力弱。特别是一些地区的贫困户安居工程建设难度更大，一方面是西藏自治区贫困户民房改造指标较少，政府补贴资金不足，不能满足住房改造需要。另一方面，大部分特困户没有任何还贷能力，增加了贷款风险。课题组在调查中了解到，政府无偿资助特困户房子、家具等全部生活用品，受助农牧民时常开玩笑说，除了人是自己的，其他的全是国家的。所以，西藏安居工程特别是贫困户的安居工程建设仍需要国家政策资金的大力扶持。对于农牧民安居工程贷款，一方面应酌情延缓贷款期限。目前中国农业银行西藏分行按照自主自愿的原则，将安居工程贷款期限从原来的3－5年延长至3－10年，有效减轻了农牧民的还款压力。另一方面，对于部分特困户，政府应予以特殊照顾，免去所欠贷款，将安居工程这一“德政工程”做到农牧民的心坎里去。
[本文责任编辑 黄维忠]
