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2004年，是河南学生资助工作具有里程碑意义的一年，这一年，河南省学生资助管理中心正式成立，国家开发银行按新机制，承办国家助学贷款试点工作在河南启动，到2014年已走过整整10个年头。从单纯贷款到混合多元，从问题突出到率先突破，从举步维艰到全国领先，河南学生资助工作走出了一条筚路蓝缕、勇立潮头的创新发展之路，实现了由自我突围到引领发展的华美蝶变。
十年来，河南的学生资助工作得到了各级党委、政府的大力支持，在教育、财政、金融等有关部门的通力合作下，我们克服了底子薄、基础差、难度大的重重困难，建立了覆盖从学前教育到研究生教育的资助政策体系，基本实现了“不让一名学生因家庭经济困难而失学”的工作目标。这对于河南——一个人口大省、教育大省和传统农业大省具有重大意义。回顾十年发展历程，有几点是值得回述和思考的。
一、学生资助工作在探索中曲折前进
落实怀树，饮水思源。家庭经济困难学生资助工作从何而生、缘何而立？十年奋斗的根本初衷和最终目的是什么？
从政治和法律的角度来看，资助家庭经济困难学生，从顺利入学到完成学业，是体现社会主义制度优越性、维护公民正当权益的基本内容，是政府履行管理、服务职能的实际体现。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第五章第三十七条规定：“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把“家庭经济困难学生资助”作为十个“重大项目和改革试点”之一。
从社会和历史发展的角度来说，家庭经济困难学生资助工作，体现了政府推进社会经济建设、保障和改善民生的重要职能，做好学生资助工作，是时代要求和历史选择。随着我国社会经济发展和高等教育收费制度的建立，家庭经济困难学生“上学难”的问题，从20世纪80年代中期逐步显现出来。此前，我国的高等教育一直实行免费制，因负担不起学费而无法入学、中途辍学等问题并不突出，且国家为了帮扶家庭经济确有困难、无力解决在校期间生活费用的学生，先后实施了人民助学金、奖学金和校内无息贷款等制度，在一定程度上加大了对高校学生的保障力度。与此同时，国内外教育发展形势正在悄然发生变化。一方面，国内教育发展投入“瓶颈”初现。长期以来，资金不足问题一直困扰着我国的教育发展。尤其是改革开放以来，随着我国居民收入水平的迅速提高，人们对高等教育的需求愈加强烈，更多的人想要上大学深造，由政府包办一切的高等教育财政体制，面对庞大的高等教育需求显得力不从心。为了缓解公共教育资源不足的压力，保障高等教育的质量及规模的进一步扩展，只有建立多元化的高等教育投资渠道。这也符合国情和经济发展规律，既是现阶段的权宜之计，又是通向最终免费教育的必由之路。另一方面，国外教育发展实例现身说法。20世纪60至70年代，世界各国实施高等教育扩张政策的经验表明，单凭政府财政力量难以完全满足公民对高等教育的需求。在这种背景下，让学生、家庭及社会分担高等教育成本或进一步加大成本分担的力度，以调动私人资源支持高等教育发展的成本回收政策，逐渐成为国外高等教育财政的一个重要趋势。再一方面，高等教育收费理论研究逐渐成熟。美国纽约大学校长、经济学家约翰斯顿提出的“成本分担理论”——即应由政府、学生、学生家长和社会人士共同分担高等教育成本——逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据；另有“个人回报率理论”认为，接受高等教育者获得能力的增加，在未来工作中能够得到更多收益，按照“谁受益谁付费”的市场经济基本原则，受益者应承担所付出的成本；同样，“高等教育产品性质理论”认为，高等教育则具有准公共产品的特点：能够带来社会效益，提高综合国力，同时使受教育的个人能够获得更多的经济收入、较多的就业机会和较好的工作岗位。因此，国家、社会和个人等高等教育受益方，要共同承担教育成本。
在此背景下，20世纪80年代中期，我国高校开始在公费生和定向生之外，招收属于市场调节成分的自费生和委培生。1989年8月，原国家教委、物价局、财政部联合出台了《普通高校收取学杂费和住宿费的规定》，打破了高校免费教育的模式，实行以国家任务招生为主、以招收委托培养生和自费生为辅的“双轨制”。1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，提出招生并轨，建立由学生上大学自己缴纳部分培养费用的制度。1994年，高校招生“并轨”改革启动，北京大学、清华大学等37所办学水平较高的高校，成为“并轨”改革的首批试点学校。1997年，全国所有高校招生“并轨”工作完成，所有大学生均需按照生均培养成本的一定比例缴纳学费。从1989年高等教育开始收费至今，学费由原先的200元迅速上升到5000元至1万元，增长了25至50倍。期间，教育部等部委多次发文规定高校不得提高学费标准，学费快速上涨的趋势才得到缓解。相比较学费的大幅增长，城镇居民人均年收入的增长则十分有限。随着这一增长差距的不断拉大，一个不容忽视的问题逐渐浮出水面：越来越多的家庭经济困难学生交不起学费、读不起大学。
为了解决这一问题，国家开始加大对家庭经济困难学生的资助力度。
一是各类奖助学金和补助补偿措施相继出台。1989年，政府开始增发学生生活补助费。1993年，原国家教委、财政部发布《关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知》，要求各高校从“奖贷基金”或“专业奖学金”总金额中提取困难补助经费，补助生活特别困难的学生。1994年，原国家教委、财政部发布《关于在普通高校设立勤工助学基金的通知》，要求高校设立“勤工助学基金”，用于家庭经济困难学生勤工助学活动的支出。1995年，原国家教委发布《关于对普通高校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》，对困难学生，尤其是孤残学生、少数民族学生以及烈士子女、优抚家庭子女实行减免学杂费政策。2002年，教育部、财政部出台《国家奖学金管理办法》，在普通高校设立国家奖学金，中央财政每年安排2亿元，按照每人每年6000元或4000元的标准，资助和奖励4.5万名家庭经济困难、品学兼优的高校本、专科学生，同时还减免这些学生当年的全部学费。这是新中国成立以来第一次冠以“国家”名称的奖学金。为进一步加大资助力度，从2005年开始，国家奖学金改名为国家助学奖学金，包括国家奖学金和国家助学金两种形式，中央财政每年投入10亿元，其中，国家奖学金每年资助奖励5万名家庭经济困难、品学兼优的高校学生，每人每年4000元；国家助学金每年资助53.3万名家庭经济特别困难的高校学生，每人每年1500元。这不仅为更多的家庭经济困难学生解除了后顾之忧，而且激励了广大学生刻苦学习、努力成才。
二是国家助学贷款政策不断完善。助学贷款政策从高等教育免费时期就已施行，高等教育收费制度确立后，1995年，国家进一步提高了校内无息贷款的最高额度和享受贷款的学生比例。1999年，国务院办公厅转发了《中国人民银行等部门关于国家助学贷款管理规定（试行）的通知》（国办发〔1999〕58号），在北京、上海等8个城市的高校，进行国家助学贷款业务试点，这是我国在市场经济体制下，运用金融手段创新高校资助制度的重要尝试。2000年，国务院办公厅又转发了《中国人民银行等部门关于助学贷款管理若干意见的通知》（国办发〔2000〕6号）和《中国人民银行等部门关于助学贷款管理补充意见的通知》（国办发明电〔2000〕27号），在全国全面推广国家助学贷款。至2003年年底，由于未能建立有效的工作机制，银行在全国大部分省份和高校停止贷款。2004年6月，国务院办公厅又转发了《教育部、财政部、人民银行、银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》（国办发〔2001〕51号），对国家助学贷款政策、实施机制、风险防范、组织领导等方面进行重大调整和完善，建立以风险补偿机制为核心的国家助学贷款新政策、新机制。但新机制在全国运行并不顺利，河南同全国多数省份一样，出现了招标流标的情况。
在全国国家助学贷款普遍推进困难的背景下，从2004年年底开始，经教育部协调、国家银监会批准，河南省与国家开发银行合作进行国家助学贷款业务试点。在省政府的领导和财政、人民银行、银监局等有关部门的大力支持下，河南省教育厅与国家开发银行合作探索建立了以“强化高校管理、激励约束并重、各方共担风险”为主要特点的国家助学贷款工作模式。该模式的主要内容为：第一，建立两级平台，强化贷款管理。即以省学生资助管理中心为“管理平台”，统一管理全省的国家助学贷款业务；以各高校学生资助管理机构为“操作平台”，具体负责国家助学贷款的日常管理。第二，建立激励约束机制，调动各方管理的积极性和主动性。即改革风险补偿金的管理使用办法，将风险补偿金与各高校贷款管理绩效挂钩，使管理绩效与有关各方的利益紧密相连。第三，改革操作办法，提高工作效率。根据国家助学贷款的业务特点，在操作层面进行了一系列改革创新，极大地简化了工作程序，规范了工作流程，提高了工作效率。这一模式有效解决了长期困扰教育、银行等部门的国家助学贷款业务管理脱节问题，激发了高校、银行和教育管理部门有关各方的管理积极性和主动性，形成了齐抓共管、敢贷愿管的工作局面，实现了国家助学贷款工作“量”的突破和“质”的飞跃。从新机制实施到2006年年底，全国审批贷款学生205.9万人，审批合同金额182.5亿元，国家助学贷款的资助金额和资助人数超过新机制实施前五年的总和。其中，河南省实际发放贷款11.1亿元、资助学生23.7万人，分别是前5年总和的10倍、7.7倍，占全国资助人数的11.5%。至此，国家助学贷款逐步成为资助高校家庭经济困难学生的主要措施之一，而“河南模式”逐渐成为全国各省市开展助学贷款工作的主要范本。
三是高校和中职资助政策体系基本建立。如果说2004年是河南学生资助工作的发展元年，那么2007年可以说是学生资助政策出台的爆发年。2007年5月，国务院发布《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（以下简称《意见》），进一步完善了我国高校和中职学校家庭经济困难学生资助政策体系，同年8月，河南省人民政府印发《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的实施意见》。随后，国家及河南省密集出台了一系列政策文件，吹响了在河南省全面建立资助政策体系的集结号。新政策体系在多个方面进行了改进和完善：高等教育方面，改革了原国家奖学金制度，设立了国家奖学金和国家励志奖学金；进一步完善了国家助学金制度、国家助学贷款政策及鼓励捐资助学的相关优惠政策，启动了生源地信用助学贷款；规定高校从事业收入中足额提取4%～6%的经费用于资助家庭经济困难学生；在六所教育部直属师范大学实行了师范生免费教育试点；在中央部属高校实施了国家助学贷款代偿政策。中等职业教育方面，按照《意见》精神，2007年6月，财政部、教育部印发了《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》，对具有中等职业学校全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍的学生和县镇非农户口的学生，以及城市家庭经济困难学生给予每生每年1500元的国家助学金。同年8月，省财政厅、省教育厅印发了《河南省中等职业学校国家助学金管理暂行办法》，结合河南省实际对该项工作做了进一步细化和规范。2009年12月，国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部印发了《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，从2009年秋季学期起，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费。2010年1月，教育部、财政部、人力资源社会保障部印发了《中等职业学校免学费补助资金管理暂行办法》，同年3月，省财政厅、省教育厅、人力资源和社会保障厅转发了这一办法，河南省中等职业学校免学费政策全面实施。《意见》以及相关配套文件和实施办法的出台，标志着我国及我省建立起了较为完善的高校家庭经济困难学生资助政策体系，从制度上基本解决了高校和中等职业学校家庭经济困难学生的就学难题。
四是其他资助空白逐渐填补。2009年至2013年，国家及河南省陆续出台实施了一系列政策，包括：“高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿”“应征入伍服义务兵役高等学校毕业生学费补偿国家助学贷款代偿”“退役士兵教育资助”“应征入伍服义务兵役高等学校在校生学费补偿国家助学贷款代偿及退役复学后学费资助”“普通高中国家助学金”“学前教育资助制度”“生源地信用助学贷款”“研究生国家奖学金”“研究生国家助学金”“研究生学业奖学金”等。同时，进一步扩大了中职学校免学费政策覆盖范围。这些政策的陆续出台，填补了我省原有资助政策的空白，在更严格意义上实现了资助工作的全覆盖。
二、方式方法得当，我省资助创新管理举措成效显著
十年来，省教育厅会同财政厅、国家开发银行河南分行等有关部门，认真贯彻落实省政府《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的实施意见》（豫政〔2007〕57号）等有关文件精神，出台了一系列文件，采取了得力措施，建立了完善的资助政策体系，不断增加学生资助经费投入，使家庭经济困难学生得到了有效资助。2007年国家建立新资助政策体系以来，全省已累计安排各级各类学生资助经费334亿元，资助学生4386.7万人次；2013年全省资助资金总投入达68.6亿元，较新资助政策体系建立之前的2006年增加3.3倍，资助1017.5万人次，其中财政资金达59.7亿元，较2006年增加7.7倍，基本实现了国家及我省提出的“不让一名学生因家庭经济困难而失学”的工作目标。同时，随着业务的不断丰富，河南省学生资助工作也实现了自我跨越式发展。主要做法可归纳为：“建立三个体系，完善三个机制，实现两大转变”。
一是建立起了覆盖学前教育到研究生教育的资助政策体系。2007年省政府《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的实施意见》下发后，国家及我省又陆续出台了一系列文件，建立起了完善的资助政策体系。在高等教育阶段，对研究生实施了国家奖助学金和助学贷款等资助政策，对普通本专科生实施了国家奖助学金、国家助学贷款、入伍服兵役学费补偿贷款代偿、毕业生服务基层贷款代偿、新生入学资助、勤工助学、学费减免、特困补助和新生入学“绿色通道”等多项资助政策。在中等职业学校，实施了免学费和国家助学金政策。在普通高中，实施了普通高中国家助学金政策。在义务教育阶段，实施了全免费教育、寄宿生生活补助政策和营养改善计划。在学前教育阶段，建立了学前教育资助制度。资助政策体系的建立，为我省资助工作的开展提供了政策保障。
二是建立健全了学生资助工作体系。在省政府的高度重视和教育、财政等有关部门的强力推动下，我省建立起了覆盖各级教育行政部门和各级各类学校的资助工作体系，全省各省辖市和县（市、区）成立了具有独立法人资格的学生资助管理中心，基本实现了各项资助业务归口到学生资助部门管理；在高校成立了校资助工作领导小组、校学生资助管理中心、院系工作组三级工作体系；各中等职业学校、普通高中、中小学和幼儿园均明确专人负责资助工作。各级教育行政部门和高校的专职工作人员已超过1500人，并通过业务考核、培训等措施，不断提高资助工作人员的业务水平。资助工作体系的建立和业务人员素质的不断提高，为资助工作的开展提供了组织保障。
三是构建了资助工作绩效评价体系。从2006年开始，建立了高校国家助学贷款工作专项考核制度和学生资助工作年度考核制度，建立并不断完善考核指标体系。从2013年开始，建立了市、县级资助工作考核制度和生源地信用助学贷款考核制度。为推动市、县级机构队伍建设，从2013年开始实施市、县级资助中心标准化建设工作，并分期、分批进行标准化验收。通过业务考核和绩效评价，切实加强了资助工作日常管理，有力地推动了各项制度的贯彻落实。
四是不断创新完善资助工作机制。创立并逐步完善了高校国家助学贷款“河南模式”。从2005年至2013年，按该模式累计发放高校国家助学贷款47.6亿元，资助学生101万人次，基本实现了“应贷尽贷”，今年贷款申请量为6.84亿元，目前正在办理审核、批复手续。贷款回收状况良好，截至2014年8月底，累计到期贷款本金12.3亿元，本金违约率下降到3%以下，远低于我省14%的风险补偿金比例，“河南模式”实现了良性运行。从2013年开始，河南省又启动了生源地贷款业务，解决考往省外高校学生贷款难的问题，今年实现全省各县（市、区）的全覆盖，至9月20日，3.77万人申请贷款，贷款受理量已达到2.87亿元，也实现了“应贷尽贷”。建立了中职资助“预拨经费、省级审批备案发放、期末结算”的工作模式，并在全国率先实现了资助资金“统一办卡、由同级财政或教育部门集中发放”的资金管理制度，充分利用金融工具加强对资助资金发放、使用情况的监管。实行国家奖助学金“网上集中申报、网下集中审核”的工作方式，进一步规范了国家奖助学金评审工作的管理。工作机制的不断创新和完善，使资助工作的规范化、科学化水平不断提高。
五是建立完善学生资助宣传工作长效机制。制定了《河南省学生资助宣传工作方案》，明确了宣传工作目标、宣传内容，形成了宣传工作长效机制。建立“两节课”制度。要求各级各类学校在开学时给学生上一节本学段在校学习期间资助政策宣传课，确保家庭经济困难学生在校期间得到有效资助；在毕业前上一节资助政策宣传课，解除家庭经济困难学生进入下一阶段学习的后顾之忧。建立完善的宣传资料发放制度。在继续实施随高校新生录取通知书发放资助政策简介的同时，逐步建立各级各类学校，都要随录取通知书发放资助政策简介的制度，让学生和家长在入学前，即可全面了解我省的各项资助政策。建立热线电话制度。省、市、县学生资助部门和高校在招生、报到期间均设立资助工作热线电话，并向全社会公布，方便学生及家长及时咨询投诉。通过多种媒体全面宣传资助政策。在省政府网站、教育厅网站开辟学生资助专栏，建立河南省学生资助网和官方微博，通过《招生考试之友》及各种公共媒体全面宣传资助政策。在高校深入广泛持续开展“诚信校园行”系列宣传教育活动。该活动由省教育厅会同人行郑州中心支行和国家开发银行联合举行，以“诚实守信”为主体，通过竞赛、评比等活动，全面宣传各项资助政策、征信知识和金融基础知识等。自2006年以来，已举办了10届，参与师生累计达320万人次。
六是建立完善监督检查机制。制定各类资助资金的评审发放管理办法，建立健全各项资助资金评审发放管理工作机制。完善监督检查制度，加强日常管理和监督。省教育厅把学生资助资金，尤其是中职资助资金的使用情况作为教育纪检监察工作的重要内容，并根据工作开展情况，不定期进行专项检查；省财政厅把资助资金纳入财政监督的重要内容，对资助资金的落实、使用情况进行全面监管；省审计厅把各项资助资金纳入审计重点，2012、2013年对市县中职资助资金进行了全面审计，2014年上半年对省属中专进行了重点审计。
七是学生资助业务发生了重大转变。省学生资助管理中心成立初期，在学生资助工作方面仅负责高校国家助学贷款，2007年国家新的资助政策体系建立后，业务范围逐步扩大到从学前教育到研究生教育的各类学校的学生资助管理工作。
八是资助工作的保障水平发生了重大转变。省学生资助管理中心成立时，经费供给形式为自收自支，经费保障十分困难。2007年新资助政策体系建立后，在省财政、省编办的大力支持下，经费供给形式由自收自支调整为全额供给，为工作的健康开展提供了有力的保障。
三、进一步强化管理，提高资助水平
家庭经济困难学生资助工作涉及广大人民群众切身利益，长期以来一直是社会各界关注的热点、难点、焦点问题。十年的探索实践告诉我们，只有切实采取有效措施，形成长效管理机制，才能顺利实现“不让一名学生因家庭经济困难而失学”的工作目标。一是充分发挥政府的强力推动作用。学生资助工作政策性强、涉及领域多，没有各级党委政府领导的高度重视，没有财政等有关部门的大力支持和协调配合，难以保障各项资助政策的贯彻落实。二是打造良好的工作模式。国家助学贷款“河南模式”的成功经验表明，只有在制度设计上充分考虑各方因素，建立激励约束机制，调动各方管理的积极性，才能为以后工作的顺利开展打下良好基础，工作模式上存在问题，就无法实现工作的良性运行。三是建立健全资助工作体系。专门的资助机构、专业的工作队伍和资助业务的归口管理是实现学生资助工作持续健康开展的基础保障，打造网络化的管理平台是将管理触角深入基层的首要前提。四是发挥信息化系统的助推器作用。要充分利用现代管理技术加强工作管理，提高工作效率，为业务的开展提供强有力的技术保障。五是加大宣传力度。舆论宣传是开展任何一项工作的重要战线，做好学生资助工作尤要把握宣传时机，扩大正面宣传，向广大师生和社会各界宣传资助政策和资助成效，传递正能量、唱响主旋律，为工作顺利开展营造良好舆论氛围。
回首过去，在各有关部门的大力推动以及全省广大学生资助工作者的共同努力下，河南省学生资助工作实现了良性运行，成绩来之不易，经验弥足珍贵。审视现在，学生资助工作是一项长期性的艰巨任务，千万个家庭经济困难学子及其前途命运令人关注。解决他们的困难，使他们健康成长，还有很长的路要走，需要我们付出艰苦的努力。我们的工作中还有许多问题亟待解决，需要我们定心凝气、攻坚克难。展望未来，随着中央全面深化改革的不断推进，学生资助工作必将迎来新的转型发展期，其前景广阔、大有可为。
（作者系河南省教育厅党组成员、副厅长）
责编：秋 山
