摘要:现代大学从它产生之日起,就把自治和学术自由作为价值追求。建设有中国特色大学制度的关键点就在于实现高等学校的依法自主办学。笔者拟从高校办学自主权的法制回顾、依法自主办学、法律完善三方面详细分析现阶段我国高校自主办学,并从法律角度即立法完善和法的运用两个方面就如何落实和完善我国高校的办学自主权问题提出了几点对策。
关键词:制度;自主办学;规定;依法
高等学校办学自主权历来是大学最悠久的历史传统和生命之所在,是建立现代大学制度的关键,它也关系到高等教育体制改革能否从根本上获得成功。改革开放以来,我国高等教育体制改革的一个发展趋向便是扩大高校的自主权。对于普通高校而言,体制改革的核心就是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制[1]。我国高等教育现在已进入了一个国际社会公认的大众化教育阶段。高校与市场、社会的联系也越来越密切,承担的社会责任和义务明显增多,面对国际上的挑战明显加大。我国高校要想彻底履行自身肩负的神圣使命,就必须拥有与其本身职责相对应的高校自主权。
一、高校办学自主权的现状
自党的十一届三中全以来,我国在高校自主办学方面采取了一系列法律措施:从苏步青等四位大学校长首次提出了“给高校一点自主权”之后,有关高校自主权的法律、法规如雨后春笋般相继出现。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台,标志着高等学校办学自主权被正式提出。1986年《高等教育管理职责暂行规定》和1990年《普通高等学校评估暂行规定》,划分了中央各部门之间、中央与地方之间在管理高等教育方面的权限和职责,强调在加强国家宏观管理的基础上扩大高校的办学自主权。从1989年开始,中央决定在高等学校基本实行党委领导下的校长负责制,同时开始在学校内部人事、财务、教学、科研等方面进行改革。1997年1月国家教委又印发了《国家教委关于转变职能加强宏观管理扩大直属高校办学自主权的若干意见》(简称“高校办学8条”)的文件,明确地提出了:“为适应新形势的要求,需进一步理顺国家教委和直属高校之间的关系,明确双方的职责、权利和义务,逐步建立政府宏观管理、社会积极参与、学校自主办学相结合的运行机制。”
直到1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》,才从法律角度明确规定了高等学校办学自主权,第一次把高等教育发展中的经验上升为法律。
二、中国特色的大学自治
——依法自主办学
法律的演进与发展伴随着法律的继承与移植,中国的自主办学权既受“本土化”的影响,又不缺乏“国际化”的趋势。我国高等教育界虽然也信奉“大学自治”的理念和精神,但我们所提倡的是具有中国特色的“大学自治”——依法自主办学。
1.依法自主办学的内涵
依法自主办学是指大学作为一个法人团体,独立自主地处理学校的内部事务、灵活地选择与外部环境互动的方式,为社会提供高质量的教育服务,以此获得生存与发展,是高等学校在办学方面具有自主权和主动权[2]。其中,前提是“依法”,核心是“自主”,目的是“办学”。
2.依法自主办学的的性质
(1)依法自主办学兼具公法与私法双重权利。作为一个企业法人来说,具备私法的性质;同时,它为社会培养人才,为社会服务,行使国家的教育权,又具备了公法的性质。
(2)依法自主办学是一个相对的概念,确切地说 “大学的自治从来就不是绝对的”,即它是一个相对于制衡权的概念。大学无论在何种情况下都会受到政治、经济和文化的影响,而且,高校承担了为社会培养人才的社会职能,那么,他就有必要满足社会的需求。自主与制衡是矛盾的两方面,没有自主权的竞争是一种缺乏动力的竞争,而在没有制衡只有自主条件下的竞争则是一种没有秩序的竞争。
(3)依法自主办学具有一种依赖性,高等教育是国家的一个有机组成部门,是这个大系统中的一个子系统。如前面所说,高校的办学自主权兼有公权的性质,高校办学的目的就是为国家和社会传播科学文化知识、创造科学文化知识、培养合格人才,它履行了一定的社会职能,既代表了国家和社会承办高等教育,又代表了国家行使高等教育权。因此,它属于接受国家的委托行使办学权。从此种意义上说,高校的办学自主权又具有依赖性。
3.依法自主办学的内容
大学自治在不同的历史阶段其内容也是不相同的。现代意义上的大学自治要求大学走出“象牙塔”,与社会保持紧密联系,适应经济建设这个中心任务。正如林德伯格所说,“一个大学不是一块土地、一群建筑甚至不是一个章程,而是教师和学生的社团和协会。大学在开办时没有真正的地产,这一事实使得大学极富流动性,早期的大学因此能够以停办或迁址到其他城市作为交涉手段,而使地方当局作出某些让步[3]。”
《高等教育法》在第32～38 条对高校办学自主权进行了专门界定:高等学校在民事活动中依法享有民事权得,承担民事责任。包括:招生权、学科专业设置权、教学权、科研权、对外交流与合作、人事权、财产权等。《高等教育法》包括的高校办学自主权范围广泛,但是从当前情况来看,法律的规定与高校办学自主权在实践上还有一定的差距。我们认为,依法自主办学应主要包括如下四个方面的内容:
(1)决策权。大学应有权依法或章程决定学校内的重大事项,决策权涉及高等学校办学的方方面面,包括干部任免、专业设置、规划制定、后勤管理、招生计划、学科调整和改革、校办产业兴办、对外交流与合作等。
(2)人事权。英国学者阿什比曾说过,大学“像动物和植物一样地向前进化,所以任何类型的大学都是遗传与环境的产物。”大学应有权根据实际需要确定校内机构及其人员的设置,包括对教职工的聘任、培训、工资待遇、职务晋升、保险、福利、奖惩、解聘等事项的决定权。高校的人事权应得到应有的法律保证,缩短建设优良师资队伍的时间
(3)财务权。大学应有权根据学校发展规划具体编制学校的收支及预算计划,包括财产和经费使用权方面的问题以及劳资工作问题等。学校及其他教育机构合法成立后具有法人资格,对举办者投入的财产和提供的经费具有自主管理和使用的权力,办学方对此进行监督,必要时可进行干预[4]。目前高校的经费来源主要是由财政拨款和自创两部分组成。高校一般无法准确把握财政拨款的标准和数额,国家和省财政状况较好的年度,此项经费较多,反之则会受到一定的影响。经费来源的另一方面是学校自创资金即预算外收入。这部分收入虽然可预见性较强,但主要用于教职工福利,用于学校事业发展即预算外转预算内的比例逐年减小[5]。我国《教育法》应允许学校进行校办产业,但它应像企业一样“校办产业独立承担民事责任”。
(4)学术权。大学应有权决定校内的各种学术事务或与学术活动有关的事宜;有权根据教学的需要,自主制定教学方案、编选教材、设置学科专业;有权规定学业成绩标准及学位授予条件和有关考核方式方法与授予程序等[6];教师和学生的论文、专著等都应受到《知识产权法》的保护;有权与国际上的高校进行学术交流,允许留学生的就读,完善国际交流生的制度保障,形成有关学术自由及研究和服务活动的行政政策等。
三、落实自主办学权过程中出现的问题
《高等教育法》颁布之前,我国高等教育管理体制改革主要是中央和地方之间权力的“放”和“收”,学校依旧是政府行政机构的附属。《高等教育法》颁布后,政府对学校进行宏观调控,而不直接进行干预,为高等学校进行深刻的管理体制改革创造了良好的条件,在一定程度上促进了高校的科学化管理和办学质量、效益的提高。但是,我国的高等教育长期受计划经济的影响,使得高校在落实法律规定的自主办学权方面仍存在一些问题:
1.招生自主权
由教育部规定全国的招生总量,平衡各地区间的差异,因此即使省属高校有自己的招生计划,也要上报教育部批准,并且招生数量、招生标准等由行政部门和物价部门掌控,使招生自主权受到限制。
2.专业设置权
教育部规定了高校统一的专业目录,高校的专业限制都受此限制。随着教育体制的深化,学科间的联系加强,早已超出了已有的专业知识,这不适宜于培养社会所需要的人才。并且,国家规定各专业要有三分之一的选修课,使得学校不能从自身的条件出发,阻碍了高校的特色化发展。
3.教学管理权
各高校教学计划中的一些课程是由中央部门统一制定的,这样就使得高校在调整教学计划和教学内容时难以根据本身的需要进行变革,限制了教学内容的变革以及高级专业人才的培养。
4.财务自主权
高校的财务来源主要是国家财政拨款和自己创收两部分,而财政拨款又受制于国家和省当年的经济状况,使得高校得到的教育拨款并没有统一的标准。即使财政拨款下放到高校后,高校也没有任何的自由支配权。
5.人事权
目前高校职工的调整和补充要适应市场经济的变化。但是,教育行政部门仍严格控制教职员的编制,影响了专业人才的流动,使得部分高校人满为患,而另一些高校则师资紧缺。
6.内部事务的管理权
高校内部事务的管理权能否实现直接关系到高校办学自主权的成效。在实践中,在办学时出现了问题,学校要请求上级教育行政部门的命令或批示,而不是通过两者之间的讨论、协商方式解决,这种上报—批准模式难以从学校自身情况出发,给学校工作造成极大不便。
四、完善高校依法自主办学的建议
随着社会的发展,高校自主权出现了越来越多错综复杂的情况,理论和实务界对此也进行了广泛的研究,展开了仁者见仁、智者见智的讨论,这也正是因为关于高校自主权立法过于简单,且缺少相应司法解释导致的。鉴于此,建议应该从以下方面对高校自主办学进行法律完善:
1.将依法自主办学写入宪法,将其上升到宪法保护的高度
宪法是国家的根本法,它从国家高度规定了社会生活的方方面面。但是教育又是立国之本,对于高校体制改革而言,核心问题又是自主办学,况且企业的经营自主权已经写入宪法,作为“法人实体”的高校也应以同样高度受到宪法的保护。西方发达国家早已将高校自主权列入宪法,以此为保障,成就了无数世界知名学府,而我国高校自主权问题还没有用宪法从“母法”的角度得以保障,以致无论是教育法律规范体系建设还是教育法制文化建设等方面都显薄弱,很大程度上都影响着高校依法自主办学的推进。
2.确认高校自主办学的主体资格,明确界定高校与政府的关系
现阶段的高校属于事业单位法人,它属于行政法上的授权性法人,只能依照行政部门的授权来行使其权利。自主办学权无论是相对于学校以外的力量,还是相对于学校内部的其他力量而言,都体现为一种消极的自由,是一种防御性的权利[7]。政府部门在对学校行使权利时,要按照法律法规依法行政,没有相应的法律依据,不能超越界限去干涉学校的事务。《教育法》《高等教育法》规定了高等学校自主办学的一些权力。但是政府与学校之间的权力关系却没有给以明确规定,只是概括性的规定了“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作。”当然,大学想完全自治是不现实的,必然要受到社会的限制。因此,通过法律确定政府对高校的某些具体权力势在必行。
3.进一步明确学校的权利、义务和责任
首先,加快高等教育的立法进程,使其成为一个完整的体系。具体应包括高等教育基本法、学生管理法、大学机构组织法等;并且以现有法律为基础,完善高校的规章制度,使学校拥有统一的决策权。按照高校的自身规律,与法律结合起来,使高校自己形成一个有约束力的内在组织机制;其次,学校实施制度创新,切实地履行相应的法律义务。在学校与政府间、学校内部(主要是教师和学生)通过学校章程,履行学校的义务。并且高校依法接受司法审查也是其不可回避的法律义务;最后,强化学校的法律责任观念,承担应有的法律责任。比如贯彻大学生申诉制度,强化知识产权法在学术领域的地位,明析高校的收费制度等来强化高校的法律责任。
4.完善相应的法律监督机制,促使高校管理有效进行
无论是对高校自主办学还是政府依法行政的监督,就监督的形式而言,都包括执政党的监督、国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、国家司法机关的监督以及社会性的监督[8]。另外,接受评估监督和高校内部监督也可以促使高校发展有序地进行。本文在这里主要说明的是法律监督,所谓法律监督,有狭义和广义两种含义。狭义上的法律监督是指由特定的国家机关依照法律规定的权限和程序,对立法、执法和司法等环节的活动的合法性所进行的监督。广义上的法律监督是“指所有国家机关、社会团体和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督[9]。”通过这种“强制性”的监督才能使高校沿着法律的轨道走向完善。
参考文献:
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(作者单位:湖南农业大学)
