一、问题的提出
农民工子女的教育问题是新时期社会建设中“学有所教”的重点和难点,关乎教育子系统是否平衡,直接与和谐社会的构建密切相连。来自劳动和社会保障部的最新数据统计表明,随着我国城市化进程的推进,农民工总数已达到2.1亿人。数以千万计的流动人口子女的教育问题也随之凸显。[1]目前浙江农民工就业人数和城市本地全部就业人数的比值已经达到了46∶100,这说明农民工为城市的税收、经济增长作出了巨大贡献。从这个角度来说,农民工子女也应合情合理地享受城市基础教育资源。如何解决农民工子女的教育问题, 也是党和政府高度关注并正着力解决的问题。党的十七大报告指出,要加强以改善民生为重点的社会建设,让全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。对农民工来说,最为关键的就是要满足他们子女学有所教。
近十年以来,国家出台了一系列的相关政策:2006年3月28日,中央政府颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,要求“保障农民工子女平等接受义务教育”。为了实现这一目标,国务院明确提出了“两为主”的原则,即以流入地政府为主,负责农民工子女的义务教育;以全日制中小学为主,接受农民工子女入学。《若干意见》强调:“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任,将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学。”同时,要求城市公办学校对农民工子女接受义务教育,与当地学生在收费、管理等方面同等对待,不违反国家规定向其加收借读费及其他任何费用。
由此可见,党和政府已经高度关注农民工子女的教育问题。但事实上,问题并没有得到很好的解决,我们看到的依然是农民工无奈的面孔和农民工子女渴求的眼睛。一些流入地政府采取各种措施或做法抵消了中央政府的文件要求,并没有真正解决好农民工子女的教育问题。因此,运用结构功能主义的视角,从社会稳定的角度来研究农民工子女的教育问题显得尤为必要。
二、解决农民工子女教育问题的现实需求
(一)社会的可持续发展需要关注农民工子女教育问题
儿童是祖国的未来,是民族的希望,他们终将挑起历史的重任。联合国《儿童生存、保护和发展世界宣言》中指出:“儿童的幸福需要最高一级的政治行动。”尊重和保护儿童权利,为儿童创造一个良好的生存、保护和发展的社会环境是政府和社会的责任。
要鼓励和支持民办学校及民工子弟学校的发展,动员和激励更多的公办学校接受农民工子女上学,必须改革教育财政的拨款方式,建立公平和高效的财政投入体制。目前政府义务教育的财政拨款主要投向公立学校,民办学校及民工子弟学校没有获得必需的财政支持。事实上,农民工子女上学的民办或民工子弟学校也分担了政府义务教育的责任,也有权获得相应的财政支持。尤其是在现代社会中,义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。但是, 这种投入并不一定要投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育。农民工的子女也不一定要选择公立学校就学。他们可以选择上公立学校, 也可以上民办学校或民工子弟学校。对于选择民办或民工子弟学校的学生来说,他们也有权利获得公立学校学生所获得的相同的公共财政的支持。而接收农民工子女的学校也应获得相应的财政支持。
全国人大常委会副委员长路甬祥说,对农村进城务工人员随迁子女的义务教育,目前虽然已确定以流入地为主、以公办中小学为主的原则,但接收的公办学校在数量上仍不能满足需求。而一些民办的农村进城务工人员子女学校又存在着经费困难的问题,有的城市还有相当数量的未经批准的学校,这些学校办学条件差,教育教学质量低。“农村进城务工人员和城市居民一样,都是城市文明和财富的创造者,在享有公共服务方面具有平等的权利。”[2]
(二)社会的不断进步需要重视农民工子女教育问题
教育是一种重要的筛选机制。教育渠道如果不畅通,不利于社会进步。目前我国流动人口恰恰在教育问题上遭遇到了城里人的“集体排斥”。
为了保证农民工子女平等的受教育权,近十年以来,国家出台了一系列的相关政策和法令条例,但是,由于这些法律条文缺乏可操作性,农民工子女的受教育权不同程度地受到了损害。当前,农民工子女义务教育过多的附加条件不仅难以确保其可靠性、真实性和公平性,也抬高了农民工子女义务教育的门槛,并可能成为一些部门和个人不合理收费的借口。因此,政府应当降低农民工子女义务教育的门槛,只要农民工有合法的居住身份及固定的居住地点,就应当允许其子女就近入学,并享受与当地学生同等的义务教育待遇。[3]
(三)社会的长久稳定要求解决农民工子女的教育问题
农民工为城市的经济和社会发展作出了巨大的贡献。如果说农民工对当地政府的贡献是在践行一种义务的话,那么,其子女在城市接受平等的义务教育则是一种应得的权利。这种权利也是流入地政府应当履行的一种道义上的职责。
解决好农民工子女教育问题,直接影响到当地的经济建设和社会的安定团结,间接影响到农民工对党和政府的信任程度。正如国家教委副主任柳斌所说:“流动人口中适龄儿童、少年能否就学,关系到《义务教育法》的贯彻落实和全体儿童、少年教育平等权利的保障,关系到本世纪末基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲目标的实现和全民族素质的提高,关系到经济发展和社会的安定团结。”[4]
农民工及其子女是一个庞大的特殊的群体,农民工子女的教育问题直接关系到这个群体的稳定性和未来的发展,并成为社会转型时期的一个综合性问题。在提倡教育公平的现今社会,我们应该更加关注这个群体的教育现状,深入研究农民工子女教育问题产生的原因并找到妥善的解决办法,以促进社会的和谐发展。
三、解决农民工子女教育问题的对策
(一)政府应加强对农民工的宏观调控
政府应加强调控人口流动的政策力度,流动儿童教育政策必须与国家整体发展、人口流动政策相一致。对于政府允许流动的人口,政府要承担并保护他们的合法权益,包括他们子女在流入地学校享受与户籍地居民同等受教育的权利。建立健全农民工子女登记入学制度,可以考虑在“三件一证”的基础上增加义务教育卡,通过该卡可以及时了解农民工子女的规模和受教育的状况,有效地避免义务教育盲点的出现。加快教育管理手段的信息化建设,实现全国电子学籍管理信息网,为农民工子女入学、转学、升学提供快速的一条龙服务。
(二)改革户籍制度,真正实现城乡一体化
完善义务教育管理体制,要变“地方负责,分级管理”为“地方负责,分级管理,城乡统筹,协调发展”;破除城乡分割,保证教育投入,维护教育公平,促进教育和谐健康的发展。加快户籍制度改革,要尽快取消“农业户口”和“非农业户口”的二元户籍制度,实行全国统一的一元化户籍制。要真正使户籍不再成为区别群体社会地位和福利待遇的标志,恢复其人口统计和治安需要的基本功能;要彻底将户籍与待遇剥离,还户籍以证明公民身份和提供人口统计数据资料的本来面目。
(三)加强农民工子女教育政策的后续管理和监管力度
应加强对流动儿童教育政策的后续监督和管理,制定与教育部、公安部联合下发的《流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》相配套的有关保障措施,进一步完善政策实施的各个环节,促进教育政策目标的实现,缩小政策理想和现实执行之间的距离。同时,建议组建由教育部门、公安部门、财政部门、卫生部门负责人组成的治理流动人口子女教育问题领导小组,具体协调部门间的职能与责任,监督各地的教育政策落实情况,并及时根据情况调整教育政策。
(四)通过规范和管理,把农民工子弟学校纳入正轨
政府应尽快立法,承认农民工子弟学校的合法地位,规范其办学行为,给其留出制度化发展的空间。政府还应对农民工子弟学校进行引导,制定符合我国实际情况的民办学校办学标准,让达标的农民工子弟学校享受公办学校的同等待遇。教育部门应定期指导和监督达标学校的教学活动,逐步形成布局合理、管理规范、保证教学质量的民办学校的教育指导网络。在基础教育内部,教育行政部门要结合素质教育转变职能定位,给接收农民工子女的学校比较宽松的办学环境。在学校管理层面,要创造更加灵活,随时可以接纳农民工子女就读的管理方式。根据农民工子女的分布和发展的动态需求,在县城及城镇建设寄宿制学校,加强对寄宿制学校的教学、生活、安全方面的管理,解除进城农民工的“后顾之忧”。
(五)放开城市公办学校,让农民工子女实现就近入学
国务院办公厅转发教育部等部委的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(2003年)已经明确规定,进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善的进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制,使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善,九年义务教育普及程度达到当地水平。由此确立了“流入地政府为主”和“公办学校为主”解决农民工子女上学的“两为主方针”。然而,我们在调查中发现,不少公办学校仍以种种理由拒收或少收农民工子女入学。
(六)降低民办学校的办学“门槛”,鼓励和支持民办学校发展
大力支持社会力量兴办各种教育机构,鼓励和支持公办民助、民办公助、公办学校转制、中外合作办学等等多元办学形式,动员和吸引社会资本参与农民工子女义务教育的投入。我们必须注意,虽然民工子弟学校在城市里创办,但不能完全用城市尤其是用大城市的经济、社会、文化的框框来套这类学校,而要参照农村学校的标准来考量他们是否合格。对于一些符合社会需要而办学条件较差、教学设施不足的民办学校,政府可以采取一定的政策支持,为他们改善办学条件创造条件,而不应一味指责和取缔。
(七)“教育券”转移教育经费,提高教育拨款的公平与效率
改革教育财政的拨款方式,建立公平和高效的财政投入体制。在现代社会中,义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。对于选择民办或民工子弟学校的学生来说,他们也有权利获得公立学校学生所获得的相同的公共财政的支持,而对招收农民工子女入学的公办学校应实行专项补贴。解决的办法是,实行“生均拨款制度”,就是不分公立学校或民办学校,按照其接纳农民工子女的学生数量拨付相应的财政经费。试行义务“教育券”制度也是解决目前教育经费的一个很好的方法,就是政府把本应投入到教育中的资金经过核算发给每个学生,学生可凭教育券进行自主选择,到任何一所政府认可的学校就读。教育券只是一个证明,流入地学校可以凭借学生带来的“教育券”获得该学生的教育经费。这样,农民工所在地教育经费就转入到流入地,因没有得到教育经费而不承担义务教育的问题就得以解决。
四、结论
社会的高度发展需要政府切实关注农民工子女的教育问题,要把农民工子女教育列为化解农村教育难题的突破口来解决好;社会的不断进步需要全社会重视农民工子女的教育问题,应坚持“以人为本”的原则,把农民工子女的教育放在历史进程中不可或缺的层面,公平、公正地对待并抓好落实;为了社会的稳定,政府与全社会必须解决农民工子女的教育问题,农民工子女的的教育问题是农民工家庭的核心问题,也农民工最基本的生存问题,农民工生存状态的安定和积极向上,有利于社会的稳定。因此,只有有效解决农民工子女的教育问题,才能抓住新时期社会建设中“学有所教”的重点,才能平衡教育子系统,为和谐社会的构建提供现实支持。■
参考文献:
[1] 余冠仕,柴葳. 让“流动的花朵”共享一片蓝天——人大代表热议农民工子女教育问题[N]. 中国教育报,2008-3-13日(1).
[2] 周婷玉,邹声. 全国人大常委会关注农民工子女和“留守儿童”的教育问题[N]. 中国社会报,2007-7-5(1).
[3] 易承志.站在民生的高度解决农民工子女教育问题[N]. 社会科学报,2007-8-9(2).
[4] 金丽馥,夏中洁. 农民工子女教育问题及解决办法[J]. 安徽农业科学,2007(8).
